Uzasadnienie
OSK 1355/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Lu/ 1072/03 oddalił skargę Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 lipca 2003r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W zawartych w uzasadnieniu wyroku motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 4 ust. l obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej wcześniej cytowaną ustawą procedury planistycznej. Taki zakres kognicji Sądu wynika z art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.
- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 253, poz. 1269). Materiał zawarty w aktach rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dochowały wymogów określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, wbrew zarzutom strony skarżącej, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy dokonano niezbędnych ogłoszeń i zawiadomień, wystąpiono też do odpowiednich organów o opinie i uzgodnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyznano, że w wyniku wprowadzonych w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminu [...], dotyczących terenu obejmującego nieruchomość skarżącej nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego. Jednak w świetle dyspozycji art.24 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi jedynie przesłankę, by środek wniesiony przez osobę kwestionującą ustalenia zawarte w projekcie planu w ogóle można było uznać za zarzut i otwiera to dopiero drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do
OSK 1355/04 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Rada Gminy nie ma zaś takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie na mocy art. 4 ust. l ustawy uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, położonych na obszarze gminy. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Według projektu planu część należących do skarżącej Spółdzielni nieruchomości przeznaczona została na budowę węzła komunikacyjnego. Takie przeznaczenie odpowiadało kierunkom zagospodarowania obszaru, określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta, przyjętym uchwałą Rady Gminy w dniu 18 grudnia 2000r. Nr [...], przewidującym węzeł komunikacyjny w miejscowości [...] na skrzyżowaniu z drogą wojewódzką Nr 823 i drogami powiatowymi Nr [...]. Planowana lokalizacja węzła komunikacyjnego wynikała z konieczności włączenia tych dróg do projektowanej drogi ekspresowej S 17, której przebieg oraz parametry określone zostały w odrębnych przepisach, które organy gminy mają obowiązek uwzględniać przy ustalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Powołane wcześniej Studium przewidujące węzeł komunikacyjny na skrzyżowaniu opisanych wyżej dróg było obowiązujące dla projektantów planu i Rada Gminy była nim związana. Mimo naruszenia chronionych prawem interesów strony skarżącej Rada Gminy nie miała obowiązku uwzględnić zarzutu, działała bowiem w granicach przysługującego jej uznania, którego nie nadużyła. Przy okazji Sąd podniósł, iż ustawodawca przyznając gminie tak szerokie uprawnienia zapewnił jednocześnie w art. 36 ustawy właścicielom nieruchomości prawo żądania od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na zasadach określonych w powołanym przepisie. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód aby w przyszłości strona skarżąca z takiej możliwości skorzystała.
Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2004r. zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...]zarzucając naruszenie przez Radę Gminy w [...] prawa materialnego tj. art. 24 ust. 1 oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów przez naruszenie interesu prawnego strony skarżącej oraz
OSK 1355/04 niepowołanie komisji urbanistyczno-architektonicznej. W związku z tym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o 1) zmianę w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie uchwały Rady Gminy w [...] z dnia 17 lipca 2003r. Nr [...]., dotyczącej nieuwzględnienia zarzutu odnośnie zmiany przeznaczenia części działki 1816/2 w [...] z działalności usługowo-handlowej na węzeł komunikacyjny;
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uchwała Rady Gminy w [...] narusza interes prawny skarżącej Spółdzielni ponieważ w konsekwencji powoduje konieczność zburzenia i zlikwidowania siedziby Spółdzielni tj. budynku administracyjnego wraz z dwoma sklepami, budynku pawilonu handlowego, budynku byłej restauracji oraz budynków bazy handlowo-produkcyjnej. Utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały oznacza w praktyce likwidację w przyszłości Spółdzielni oraz związanych z tym miejsc pracy. Rada Gminy wbrew wymogom art. 5 ust. 4 ustawy nie powołała komisji urbanistyczno-architektonicznej, jako organu opiniodawczo-doradczego; w konsekwencji opinię wydała komisja rolna. Projekt zmiany planu jest sprzeczny z pierwotnie opracowanym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], które przewidywało inne warianty przebiegu bezkolizyjnego węzła komunikacyjnego, nie rozważono innych alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego Gminy nie jest, wbrew treści art. 18 ust. 2 pkt 2a. ustawy, spójny z polityką przestrzenną Gminy, określoną w opracowanym po raz pierwszy studium. Nie można uznać, że Gmina działała w granicach dopuszczalnego uznania. Żadne odszkodowanie nie pozwoli na przywrócenie wieloletniej działalności Spółdzielni w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały.
Pełnomocnik Rady Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 176 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca nałożył na wnoszącego skargę kasacyjną m. in. obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Wniesienie skargi kasacyjnej nakłada na skarżącego obowiązek przytoczenia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, których dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego nie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny lecz przez Radę Gminy [...]. Skoro nie wskazano jakie przepisy naruszył Sąd oraz nie wyjaśniono na czym to [...] naruszenie polegało, to wniesionemu pismu nie można przyznać waloru skargi kasacyjnej i z tej chociażby przyczyny skarga powinna być oddalona. Ponadto zaznaczyć trzeba, iż postawiony zarzut naruszenia art.5 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na niepowołaniu komisji urbanistyczno-architektonicznej jest chybiony, gdyż wbrew stanowisku strony skarżącej, z regulacji zawartej w art. 5 ust. 4 ustawy nie wynikał obowiązek lecz wyłącznie uprawnienie organu samorządu terytorialnego do powołania takiej komisji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Naruszenie prawa dotyczyło art. 24 ust. l i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm., zwanej dalej ustawą), obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchwały Rady Gminy w [...] z dnia 17 lipca 2003r. Nr [...]. odmawiającej uwzględnienia zarzutu Gminnej Spółdzielni "[...]" w [...] dotyczącego zmiany przeznaczenia części działki nr [...] z działalności usługowo-handlowej na węzeł komunikacyjny związany z projektowaną drogą ekspresową KK-S 17. Zarzut naruszenia art.5 ust. 4 ustawy dotyczył niepowołania w trakcie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego komisji urbanistyczno- architektonicznej. W petitum skargi kasacyjnej sformułowany został przez pełnomocnika wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni wniosek o: 1) zmianę w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie wyżej opisanej uchwały Rady Gminy, ewentualnie 2) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wniosek sformułowany w pkt 1 jest niedopuszczalny przekracza bowiem zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie ma kompetencji do orzekania merytorycznego na co wyraźnie wskazuje brzmienie art. 185 § l p.p.s.a. w zw. z art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów
OSK 1355/04 administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Należycie pod względem formalnym sformułowany został jedynie wniosek zawarty w pkt 2 skargi.
Zarzut do planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 24 ust. l ustawy mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie do planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia polega na wkroczeniu w sferę prawną określonego podmiotu. Interes ten (uprawnienie), jak też jego charakter i zakres, wyznaczają przepisy prawa materialnego (por. E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 72 i n.). Na wskazany argument trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji. Sąd zasadnie podkreślił w zawartych w uzasadnieniu motywach rozstrzygnięcia, iż zgodnie z art.4 ust. l ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gmin. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej w ustawie procedury planistycznej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały w istocie tylko wyłącznie argumenty celowościowe dotyczące przyjętych w planie rozwiązań. W żadnym miejscu nie wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, które wkraczałoby w sferę prawnie chronionego interesu prawnego wnoszącej skargę kasacyjną Spółdzielni. Element ten został wskazany i uzasadniony w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku. Zwrócono również uwagę na dochowanie w konkretnym przypadku obowiązujących procedur planistycznych (art. 18 ust. 2 ustawy).
Plan zagospodarowania przestrzennego ze swej natury przesądza o hipotetycznym zagospodarowaniu oznaczonego obszaru, planowanie przestrzenne nie miałoby sensu przy założeniu niezmienialności istniejącego stanu rzeczy. Określenie sposobu przeznaczenia jakiegoś obszaru w planie ze swej natury musi godzić interes ogólny z interesem indywidualnych podmiotów. Z istoty planowania przestrzennego z zasady nie może wynikać zachowanie istniejącego stanu układu przestrzennego, plan służy uzasadnionym potrzebom w sferze przekształceń tego stanu. Nierzadko jednak założenia przyjęte w planie mogą pozostawać w sprzeczności z interesem indywidualnym, który winien ustąpić wobec potrzeby realizacji celów nadrzędnych, jak chociażby koniecznością poprawy infrastruktury komunikacyjnej. Przyjęcie przeciwnego założenia przeczyłoby celom planowania
OSK 1355/04 przestrzennego określonym w art. l ustawy. Taka sytuacja wystąpiła z pewnością w sprawie objętej skargą kasacyjną. Sąd w uzasadnieniu wyroku trafnie zwrócił uwagę na funkcję ochronną, jaką spełnia w tym przypadku przepis art.36 ust. l ustawy.
Nie znajduje uzasadnienia sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy poprzez brak powołania w konkretnym przypadku komisji urbanistyczno-architektonicznej. Wymóg powołania takiej komisji wobec jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu miał charakter fakultatywny.
Podniesione dotychczas argumenty przesądziły o oddaleniu skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § l wobec braku przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.