Uzasadnienie
OSK 1356/04
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 2003 r. stwierdził nieważność w części uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 listopada 2003 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia zmian do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie przyjęcia statutu Województwa [...]. Wojewoda stwierdził bowiem, że z istotnym naruszeniem ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) ustalone zostały zapisy zawarte w § 1 pkt 1 lit. c, pkt 3 lit. b i e pkt 4 lit. b, c, d, f, g, pkt 5 ust.2 zd. drugie, pkt 6 lit. b, pkt 11 lit. a, pkt 13 lit. a i b, pkt 18, pkt 19, 20, 24 i 26, pkt 28 lit. b i c.
W stosunku do znacznej części zakwestionowanych zapisów, organ nadzoru zarzucił naruszenie § 118 i § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) polegające na powtarzaniu przepisów ustawowych. Zdaniem Wojewody, powtórzenie za ustawą określonej regulacji, stanowi istotne naruszenie prawa.
Zakwestionowano także m.in. możliwość tworzenia kół radnych województwa wskazując, że swoboda określenia form organizacyjnych w jakich mogą zrzeszać się radni, została ograniczona ex lege do klubów.
Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Województwo [...]
W skardze zarzucono, że przewidziana w art. 29 pow. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. forma zrzeszania się radnych w kluby – nie wyklucza możliwości tworzenia przez radnych innych form współpracy formalnej czy nieformalnej. Kluby radnych nie są bowiem organem, a tylko tworzenie dodatkowych organów nie przewidzianych w ustawie, może być traktowane jako naruszenie ustawy.
Podniesiono nadto, że zarzut naruszenia § 118 i § 143 pow. Zał. Do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. jest niezasadny przede wszystkim dlatego, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2002 r., a zatem po uchwaleniu statutu. W statucie zaś, uchwalonym w dniu 20 marca 2002 r. zamieszczono fragmenty ustawy o samorządzie województwa.
Potrzeba wprowadzenia zmian do statutu wynikła m.in. wskutek zmiany ustawy o samorządzie województwa i konieczności dostosowania przepisów statutu do zmienionych przepisów ustawy. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 87 pow. zał. do rozporządzenia, sejmik przytoczył brzmienie tych przepisów ustawy, w których dokonano zmian.
W przypadku uchylenia rozstrzygnięciem nadzorczym zawartych w uchwale sejmiku zmian – w statucie pozostałoby,"powtórzenie" sprzeczne z ustawą w brzmieniu zmienionym po uchwaleniu statutu.
W skardze podniesiono także szereg zarzutów odnoszących się do poszczególnych ustaleń zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. W konkluzji wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].
W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że statut województwa jako akt prawa miejscowego musi być ustanowiony w formie przewidzianej przepisami prawa. Właściwą formą takiego aktu jest uchwała. Tymczasem badana przez organ nadzoru uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przyjęcia zmian do uchwały Sejmiku Województwa [...] w § 1 stanowiła, że "w załączniku do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 29 marca 2002 r. przyjmuje się następujące zmiany", zaś zarówno statut jak i wprowadzone przedmiotowa uchwałą zmiany zamieszczone zostały w załączniku do uchwały. Sąd uznał, że uchwała ta z uwagi na niewłaściwą formę (zamieszczenie przepisów prawa materialnego w załączniku do uchwały, a nie w samej uchwale) nie spełnia warunków wymaganych dla aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym tej okoliczności nie dostrzeżono.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego przez błędna wykładnie
- art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zmianami) w związku z § 29 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908),
- art. 7 ust. 1, art. 18 pkt 1 lit. a, art. 28 ust. 2, art. 41 ust. 3 i art. 89 ust. 1 pow. ustawy o samorządzie województwa,
- przepisów postępowania przez wadliwe zastosowanie art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), polegające na uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego i pozostawieniu w obrocie prawnym wadliwych przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 listopada 2003 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to Statut, a nie zmiany do Statutu zamieszczone są w załączniku do uchwały. Wprawdzie wg § 29 w związku z art. 143 pow. rozporządzenia, w załącznikach do aktów prawa miejscowego nie powinno zamieszczać się treści merytorycznych, podstawowych, jednakże niezastosowanie się do tych przepisów nie może być ocenione jako istotne naruszenie prawa.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenie prawa proceduralnego w procesie uchwałodawczym, tylko wówczas mogłoby być uznane za istotne, jeżeli uchwalony akt prawny, ze względu na swoją wadliwą konstrukcję lub niewłaściwe zastosowanie środków techniki legislacyjnej, nie nadaje się do stosowania lub jego stosowanie jest nadmiernie utrudnione. Uchwała oceniana w postępowaniu nadzorczym nie zawiera załącznika i wszystkie jej postanowienia zawarte są w samej uchwale. Kwestionowanie zaś statutu z powodu naruszenia pow. przepisów nie byłoby możliwe, bowiem statut uchwalono przed wejściem w życie pow. rozporządzenia. Przeniesienie materii statutowej do załącznika do uchwały, nie zmienia jej charakteru jako statutu, skoro w akcie tym zawarto treść wyczerpująca wymogi art. 28 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa określającego przedmiot uregulowań statutowych.
Z tych względów - w ocenie autora skargi - przyjęcie przez Sąd, że uchwalenie Statutu w załączniku do uchwały pozbawia go przymiotu aktu prawa miejscowego – dokonane zostało z naruszeniem art. 7 ust. 1, art. 18 pkt 1 lit. e, art. 28 ust. 2, art. 41 ust. 3 i art. 89 ust. 1 ustawy.
Wyrok Sądu wydany został nadto z naruszeniem art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło bowiem uchwały o zmianie Statutu, a nie uchwały zatwierdzającej statut. Uchwała zatwierdzająca statut była przedmiotem prowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego w 2002 r. i nie mogła być ponownie oceniona w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Sąd wykroczył tym samym poza granice art. 134 pow. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Województwo [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc jednak, iż ani art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani żaden przepis ustawy o samorządzie województwa, nie przesądzają formy, w jakiej mają być stanowione akty prawa miejscowego. Istotne więc jest tylko to, aby organ kolegialny jakim jest rada gminy powiatu czy sejmik województwa wyraziły w sposób dostateczny swoją wolę w oparciu o istniejącą w obowiązujących przepisach rangi ustawowej delegację. Nie ma przy tym znaczenia jak ów akt zostanie nazwany, ani tym bardziej jaką przyjęto technikę legislacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego do tego Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] – z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku, nie jest zasadne.
Nie ma bowiem oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu, stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego.
Art. 87 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je stanowiły, są akty prawa miejscowego. Konstytucja nie przesądza więc formy w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy o samorządzie województwa, statut województwa jako akt prawa miejscowego jest uchwalany po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Z przepisów tych wynika więc, że właściwą formą stanowienia statutu jest uchwała. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów do aktów prawa miejscowego stosuje się "odpowiednio" (a więc nie wprost) zasady (z niewielkimi wyjątkami) wyrażone w tym załączniku dotyczące ustaw. Przepis § 29 ust. 1 pow. załącznika do rozporządzenia przewiduje, że ustawa może zawierać załączniki. Natomiast ust. 2 wskazanego przepisu § 29, wymienia przykładowo, że w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wzory, tabele i opisy.
Żaden więc z powołanych przepisów nie zastrzega, że zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego.
Przyjęcie poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalenia zawarte w załączniku do aktu normatywnego nie mają charakteru obowiązującego prawa, musiałoby skutkować uznaniem, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest niespójne i niekonsekwentne. "Zasady techniki prawodawczej", których naruszenie – zdaniem Sądu - uzasadniało przyjęcie przez Sąd, że statut nie ma charakteru prawa miejscowego przez to i mocy obowiązującej – zamieszczone zostały także w załączniku do aktu normatywnego (do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.). Skoro więc, w ocenie Sądu – załącznik do aktu normatywnego nie ma charakteru przepisu powszechnie obowiązującego, to nie byłoby podstaw do przyjęcia, że zamieszczenie statutu w załączniku do uchwały narusza (i to w stopniu istotnym) obowiązujące prawo i tym samym do uchylenia nadzorczego z powodu "pominięcia przez organ nadzoru oceny, czy przedstawiona uchwała spełnia warunki ustanowione dla przyznania załącznikowi charakteru prawa miejscowego, przez to i mocy obowiązującej".
Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że rzekoma wada w postaci zamieszczenia postanowień dotyczących statutu w załączniku do uchwały, nie dotyczy uchwały ocenionej w postępowaniu nadzorczym, zakończonym rozstrzygnięciem nadzorczym zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 28 listopada 2002 r. nie zawiera w ogóle załącznika, a zmiany statutu zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 marca 2002 r. zamieszczone zostały w treści samej uchwały. Uchwała zaś o przyjęciu statutu województwa, zamieszczająca tekst Statutu w załączniku, podjęta została przed wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki przewodowej, a zatem dla oceny legalności tej uchwały nie miałyby zastosowania zasady wprowadzone tym rozporządzeniem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.