Wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., OSK 1371/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...]

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2004r. sygn. [...]

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Zygmunt Niewiadomski
Wiesława Koślińska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 kwietnia 2004 r. [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Po 430/04 po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia zgodności z prawem projektu decyzji - odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż Gmina [...] wniosła skargę na postanowienie Wojewody [...] dotyczące odmowy stwierdzenia zgodności z prawem projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu typu "kiosk Ruchu" na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...]. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wszczęte na wniosek Handlowej Spółdzielni Pracy "[...]".

W myśl art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem skargę do sądu administracyjnego może złożyć gmina, gdy ma interes prawny do wniesienia skargi, nawet jeśli jej organ orzekał w danej sprawie w I instancji /por. wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r. OSNP 2002/1/4/. W przedmiotowej sprawie chodzi o dochowanie trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który przewiduje stwierdzenie przez wojewodę zgodności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z prawem. Z treści skargi wynika, że Burmistrz Gminy Środa Wielkopolska wniósł skargę jako organ kompetentny do orzekania w tych sprawach, a nie jako reprezentant interesu prawnego gminy posiadającej osobowość prawną. Inwestorem bowiem jest podmiot nie związany bezpośrednio z gminą, a więc odmowa stwierdzenia zgodności projektu takiej decyzji z prawem nie prowadzi do powstania po stronie gminy interesu prawnego, uzasadniającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 (1 pkt 6 w związku z art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina [...] reprezentowana przez radcę prawnego P. B., zaskarżając postanowienie w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 (1 pkt 6 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pozbawienie skarżącej Gminy uprawnienia do wniesienia skargi, co uniemożliwiło merytoryczną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonego postanowienia Wojewody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nie jest słuszne stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że gmina nie ma własnego interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewody.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzone było w trybie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/, które to postępowanie wyróżnia w sposób szczególny konieczność przeprowadzenia rozprawy i wydania przez wojewodę, po zbadaniu zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonych przez organ gminy, postanowienia nadzorczego. Odmowa stwierdzenia zgodności z prawem przygotowanego w trybie art. 44 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym projektu decyzji narusza przepis art. 44 ust. 3, stosownie do którego wojewoda jest obowiązany do wydania takiego postanowienia, a nie uchylania się od wykonania tego obowiązku. Postanowienie Wojewody zawiera pouczenie o możliwości jego zaskarżenia przez Gminę. Sąd skargę wniesioną w ustawowym terminie odrzucił uznając, że Gmina nie ma w sprawie interesu prawnego, podczas gdy w ocenie skarżącej ma ona interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ odmowa stwierdzenia zgodności z prawem projektu decyzji uniemożliwia jej zakończenie postępowania w trybie art. 44 ww. ustawy.

Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż kwestia czy na postanowienie wojewody w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ gminie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowi zagadnienie prawne mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie to ma ponadto szczególny charakter w zakresie stosunków pomiędzy gminą i wojewodą jako organem administracji rządowej. W związku z tym uznał za celowe przedstawienie powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów - na podstawie art. 15 (1 pkt 3 i art. 264 (2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co uczynił postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowieniem z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II OPS 3/05 odmówił podjęcia uchwały stanowiącej odpowiedź na pytanie przedstawione w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2004 r. podając w uzasadnieniu, iż z akt sprawy wnika, że wojewoda odmówił zajęcia stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu/ w związku z tym nie ma wątpliwości, że nie zawarł w swoim postanowieniu stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionego projektu decyzji wyrażając pogląd, że w sprawie nie ma zastosowania art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; oznacza to, iż zaskarżone w sprawie postanowienie Wojewody nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej, a tym samym nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnej, która nasunęła się składowi orzekającemu rozpoznającemu skargę kasacyjną.

Niezależnie od tego jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów odmówił podjęcia uchwały, to w uzasadnieniu postanowienia w tym przedmiocie zawarte zostało stwierdzenie, iż gmina nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego postanowienia wojewody wydawanego w trybie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przystępując w związku z powyższym do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Burmistrza Miasta [...], należało rozważyć, czy Miasto/gmina/ ma w sprawie interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego takiego postanowienia, którym wojewoda odmówił zajęcia stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionego mu przez organ gminy /wójta, burmistrza, prezydenta/ projektu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w trybie przewidzianym przepisem art. 44 ustawy o zagospodarowania przestrzennego. Jak to zauważył bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu, rozstrzygnięcie /postanowienie/ Wojewody Wielkopolskiego zostało wydane po przedstawieniu temu organowi przez Burmistrza Gminy [...] projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przewidzianym przepisem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, zwanej dalej u.z.p., w celu zajęcia stanowiska. Przepis ten stanowi, że wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie. Uzyskanie stanowiska wojewody przewidziano dla sytuacji, gdy nie ma dla danego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 44 ust.

1. Przepis ten wymaga zachowania szczególnych warunków proceduralnych, a więc przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. o terminie której zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, po czym organ wykonawczy gminy /wójt, burmistrz albo prezydent miasta/ przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem /art. 44 ust. 2/.

Wojewoda odmawiając zajęcia stanowiska w tej sprawie, w istocie przesądził, iż w jego ocenie w sprawie nie ma zastosowania regulacja art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rodzi to następujący skutek: Uwzględniając pogląd wojewody /niezależnie od tego, czy jest on prawidłowy/, organ gminy przeprowadzi postępowanie według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, jeżeli postanowienie wojewody nie zostanie skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego przez stronę postępowania. Postanowienie wojewody może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego przez stronę postępowania, na podstawie art. 3 (2 pkt 4 ppsa, przy czym postanowienie wojewody, na które nie służy zażalenie, w tym wypadku powinno być traktowane jako inny akt niż określony w pkt 2, z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; stronie służy bowiem prawo do rozpoznania jej wniosku na zasadach określonych w art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; przed wniesieniem skargi strona musi zatem wezwać wojewodę do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym postanowieniem /art. 50 (3 ppsa/. Kierując się sugestią Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w składzie siedmiu sędziów, zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 lipca 2005 r. należy natomiast przyjąć, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że Miasto [...] nie ma własnego interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody [...] z dnia 22 lipca 2004 r.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.