Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2004 r. oddalił skargę Joanny R. i Grzegorza M. "P." s.c. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 listopada 2002 r., (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał, że decyzją z dnia 19 listopada 2002 r. Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w O. uchylił swą wcześniejszą decyzję z dnia 26 marca 2002 r. w zakresie obciążenia karą pieniężną w wysokości 31.381,50 zł Joanny R. i Grzegorza Roberta M. s.c. "P." z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i ustalił przedmiotową karę pieniężną na kwotę 17.934 zł. Zdaniem organu kara pieniężna w przedmiotowej sprawie winna być nałożona za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od 26 kwietnia 2000 r. do 10 lipca 2000 r., zaś okres zajmowania pasa pod dniu 10 lipca winien być objęty odrębnym postępowaniem.
Sąd wskazał ponadto, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2002 r., SA 2348/00, stanął na stanowisku, iż zasadne było obciążenie skarżących karą pieniężną z tytułu zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim tablic reklamowych. Ponadto w powyższym orzeczeniu został wyrażony pogląd, iż organ powinien wymierzyć karę na podstawie par. 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. - w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przy zastosowaniu sankcji przewidzianej w par. 10a ust. 3 rozporządzenia. Pogląd ten był wiążący dla organu w myśl art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/. Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut skarżącej, iż przedmiotowe tablice reklamowe były umieszczone w pasie drogi niezabudowanej a więc bezpodstawne było stosowanie kar pieniężnych ustalanych według stawek przewidzianych za umieszczenie reklam w pasie drogi w szeregu zabudowanym.
W myśl art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, umieszczanie reklam poza obszarami zabudowanymi jest zabronione, zaś zgodnie z treścią par. 11 ust. 3 powoływanego rozporządzenia za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy zarządca pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na mocy par. 10a rozporządzenia. Ostatni ze wskazanych przepisów nie uzależnia nałożenie kary pieniężnej od tego czy zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nastąpiło na terenie zabudowanym czy też niezabudowanym, tak więc rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji należy uznać za zasadne.
W dniu 22 lipca 2004 r. pełnomocnik Joanny R. oraz Grzegorza M. "P." s.c. wniósł skargę kasacyjną żądając uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto strona skarżąca wnosi o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ w zw. z par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. - w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 48 poz. 239 ze zm./ poprzez uznanie, że za usytuowanie tablicy reklamowej bez zezwolenia znajdującej się poza terenem zabudowy zarządca drogi może pobrać karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie par. 10a rozporządzenia. Ponadto pełnomocnik skarżących wskazuje na naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że nałożenie kary pieniężnej wynikającej z treści par. 11 ust. 3 wskazywanego rozporządzenia można wywodzić wprost z treści tego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego reklamą bez zezwolenia, ustalonej na podstawie wielokrotności opłaty wskazane w par. 10a rozporządzenia możliwe jest w tej samej wysokości niezależnie od tego czy pas drogowy znajduje się na obszarze zabudowanym czy niezabudowanym. W skardze kasacyjnej wskazywany jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez przywołanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jako przesłanki rozstrzygnięcia art. 30 ustawy z dnia 11 maja - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, pomimo, iż przepis ten w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona kwestionuje stanowisko wyrażone przez sąd, który powołując się na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r. ustalił obowiązek nałożenia kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty naliczonej na podstawie par. 10a rozporządzenia. Pełnomocnik skarżących podnosi, powołując się na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., /III SA 317/00 - ONSA 2002 Nr 2 poz. 88/, że obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcia pasa drogowego ma charakter publicznoprawny. Skutkiem przyjęcia takiego poglądu jest wykluczenie możliwości stosowania analogii, a ustalenie kary administracyjnej musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. Ustawodawca nie ustalił wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamy w terenie niezabudowanym. Zatem wysokość takiej opłaty nie wynika wprost z żadnego przepisu ustawy ani rozporządzenia. Organ administracji nie może kształtować opłat pasa drogowego dowolnie gdyż są one ściśle ustalone w przepisach prawa jako należności publicznoprawne.
Strona skarżąca neguje możliwość przyjęcia, że kary za zajęcie pasa drogowego nie można wywodzić wprost z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych. Wskazuje się także., że przepisy powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. mają swoją delegację ustawową w przepisach art. 11 ust. 2, art. 15 ust. 3, art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 7 i art. 47 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 39 ustawy nie stanowi delegacji do wydania ww. rozporządzenia, w którym zawarte są przepisy wykonawcze dotyczące przedmiotowych kar. W rozporządzeniu tym zawarte są jedynie przepisy odnoszące się do kar pieniężnych stosowanych w wypadku zajęcia pasa drogowego przez reklamy w pasie drogi niezabudowanej. Zdaniem pełnomocnika skarżących sąd I instancji błędnie ustalił związek pomiędzy stanem faktycznym a zastosowaną normą prawną, a także zastosował niedopuszczalne w wypadku ustalenia obowiązków publicznoprawnych wnioskowanie per analogiam. W skardze kasacyjnej zawarte jest również odniesienie do zasady racjonalnego ustawodawcy i wyprowadzany jest wniosek, zgodnie z którym jeżeli ustawodawca w par. 10a i 11 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. - w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych, nie wypowiadał się co do wysokości kar i opłat za ustawienie reklam poza terenem zabudowanym a np. w tym samym przepisie wypowiadał się przedmiocie obiektów handlowych i usługowych w terenie zabudowanym i niezabudowanym, to przyjąć należy, że miał w tym racjonalny cel. Także nie przytaczając w podstawie prawnej cyt. wyżej rozporządzenia, art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy, to również miał w tym racjonalny cel. Sąd w przekonaniu skarżących w swoim rozumowaniu i wnioskach naruszył rażąco prawo materialne zawarte w przytoczonych przepisach co stało się przyczyną wydania błędnego orzeczenia.
Odnosząc się do trzeciego z zarzutów przytaczanych w skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżących wskazuje, że jak wynika z treści art. 30 ustawy - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - orzeczenie wydane przez ten sąd, wiąże sąd, który go wydał lecz nie ma mocy wiążącej dla wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie podnoszony jest fakt, iż w powoływanym w uzasadnieniu sądu I instancji, wyrok NSA z 15 stycznia 2002 r., II SA 2348/00, rozstrzygał w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia 10 lipca 2000 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest właśnie nałożenie przez organ administracyjny kary pieniężnej. Nie może być więc mowy o żadnym innym wiążącym poglądzie ustalonym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikałaby konieczność nałożenie kary pieniężnej na stronę na podstawie par. 10a ust. 3 rozporządzenia.
W dniu 14 września 2004 r. pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. W uzasadnieniu powyższego pisma podnoszona jest bezpodstawność wskazywanych przez stronę skarżącą zarzutów w przedmiocie naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych oraz par. 11 ust. 3 i par. 10a rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ przyznaje, że na podstawie par. 11 ust. 3 powoływanego rozporządzenia, zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie par. 10a ust. 3 rozporządzenia, określającym stawki jedynie za umieszczanie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Tym samym stwierdza się, że w przedmiotowej sprawie tj. w wypadku umieszczenia reklam w pasie drogowym na obszarze niezabudowanym zastosowanie znajdują stawki przewidziane dla kar pieniężnych dotyczących obiektów handlowych i usługowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
W myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że zabrania się dokonywania w prasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności czynności, które zostały wymienione w pkt 1-12 tego przepisu. W pkt 5 art. 39 ust. 1 ustawy zostało określone, że zabrania się umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi. Natomiast w myśl art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne z zastrzeżeniem art. 22 ust.
- W ustawie o drogach publicznych ustawodawca zatem przyjął generalną zasadę, że nie wolno umieszczać tablic reklamowych poza obszarami zabudowanymi, a na terenach zabudowanych tablice reklamowe można umieszczać tylko po uzyskaniu zezwolenia na ich umieszczenia, a nadto, że za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie niezabudowanym jak i w pasie zabudowanym jeżeli nie uzyskano pozwolenia pobiera się kary pieniężne. Należy podkreślić, że zasada ta również obowiązuje po wejściu w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. - o zmianie ustawy o drogach publicznych - tj. po 9 grudnia 2003 r. /Dz.U. nr 200 poz. 1953/. W art. 40 ust. 7 ustawy została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach. W oparciu o tę delegację ustawową Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 24 stycznia 1986 r. - w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ ustaliła w par. 11 ust. 1 wysokość kary pieniężnej, a w ust. 3 tego przepisu wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepis ten określa jaką karę pieniężną pobiera się za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, niezależnie od tego czy umieszczenie reklamy w pasie drogowym nastąpiło na terenie zbudowanym czy też na terenie niezabudowanym. Stosownie do par. 11 ust. 3 rozporządzenia, zarządca drogi za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie par. 10a. W par. 10a rozporządzenia zostały ustalone opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a stawka tej opłaty uzależniona jest od zajętej powierzchni pasa drogowego oraz w zależności na jakiej drodze została umieszczona reklama. Kara pieniężna przewidziana w art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, winna być określona w rozporządzeniu i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. określa jej wysokość. Bezsporną okolicznością jest, że reklama została umieszczona bez zezwolenia w pasie drogi krajowej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 40 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych jak i par. 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów nie znajduje uzasadnienia. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy administracji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że brak jest przepisu ustalającego wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę na terenie niezabudowanym wynika z błędnej interpretacji przepisów. Skoro na terenie niezabudowanym w ogóle nie mogą być umieszczone reklamy i nie może być wydane zezwolenie na ich umieszczenie, to nie mogą być ustalone opłaty. Opłaty zostały ustalone tylko za zajęcie pasa drogowego na terenie zabudowanym, gdyż ustawodawca dopuścił udzielenie zezwoleń na umieszczenie reklamy tylko w pasie zabudowanym. Pojęcie kary pieniężnej zostało wprowadzone za umieszczenie reklamy zarówno w pasie drogowym zabudowanym jak i niezabudowanym, a rozporządzenie ustala tylko sposób naliczenia kary pieniężnej. Zamieszczenie w rozporządzeniu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego przez reklamę przewiduje delegacja ustawowa zawarta w art. 40 ust. 7 ustawy - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, a nie art. 39 tej ustawy.
Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że powołany przez sąd orzekający art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, mimo że sąd rozpoznał sprawę w 2004 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, których uchylenie miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej pierwszy wyrok został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny 15 stycznia 2002 r. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/. Stosownie do art. 99 tej ustawy ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał niewłaściwy przepis, ale należy stwierdzić, że w skutkach jest to przepis o tej samej treści co art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę (...) i naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.