Uzasadnienie
OSK 1382/04
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004 r., I SA/Wa 803/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 marca 2004 r., (...), w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. H. 13 w W. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżące Miasto W., reprezentowane przez Prezydenta, nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, mimo iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotyczy nieruchomości będącej jego własnością, ponieważ obowiązujące prawo powierza jego organowi, tj. Prezydentowi Miasta W. kompetencję do rozstrzygania w I instancji w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. Tym samym Sąd podzielił ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 1 października 2001 r., II SA/Ka 800/99 /nie publ./ i w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/.
Od tego postanowienia Miasto W. złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oczywiste naruszenie art. 50 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie art. 58 par. 1 tej ustawy poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi niewłaściwość sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe uchybienia Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu swej skargi Miasto W. podniosło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę Prezydenta Miast W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 marca 2004 r. uchylające zaskarżone postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2004 r (...) w kwestii zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. H. 13 do czasu uchwalenia przez Radę Miasta W. planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego ww. nieruchomość i umarzające postępowanie organu I instancji w sprawie zawieszenia. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Sąd wskazał, że Gmina nie jest legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu odmawiające Miastu przymiotu podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędne, albowiem obowiązujące obecnie przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko do stron postępowania, lecz poszerzają ten krąg o podmioty mające interes prawny we wniesieniu takiej skargi. Z art. 50 par. 1 ww. ustawy wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Konstrukcje tego przepisu nie pozostawia przy tym wątpliwości, iż uprawniony do wniesienia skargi może być także podmiot nie będący przedtem stroną postępowania Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika bowiem, iż przesłanka uprzedniego brania udziału w postępowaniu administracyjnym odnosi się jedynie do organizacji społecznej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, ponieważ ustawodawca użył sformułowania "była". Nie budzi zatem, zdaniem skarżącego, wątpliwości, iż w przypadku podmiotów, które mają "własny" interes prawny ustawodawca nie uzależnił możliwości wniesienia skargi od uprzedniego brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżące Miasto podniosło, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje jako podmiot cywilnoprawny - właściciel nieruchomości. Dlatego na etapie postępowania sądowego Prezydent Miasta W. działa zatem jako organ osoby prawnej, a nie jako organ administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Sąd w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej orzeczeniach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. nr 113 poz. 1209 ze zm./ decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje (...) wójt /burmistrz, prezydent miasta/, starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków /w tym przypadku stosunków cywilnoprawnych/, których jedna ze stron jest własna gmina organu wydającego decyzję w sprawie.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Natomiast NSA nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną orzeczeniach Sądu Najwyższego, ponieważ nie uwzględnia ona specyfiki orzecznictwa administracyjnego. Wszak organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjna w drodze decyzji, a także podmiotem materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który zostaje skonkretyzowany w decyzji będącej wynikiem tego postępowania.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.