Uzasadnienie
Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, w dniu 11.04.2003 r. S. C. złożył w Urzędzie Miasta Bydgoszczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb 290 przy ul. [...] w Bydgoszczy. W dniu 8.05.2003 r. Ł. i W. W. zawiadomili Urząd Miasta, że ich sąsiad S. C. rozpoczął budowę i postawił ławy fundamentowe powyżej poziomu terenu, co może podczas opadów grozić zalaniem ich nieruchomości.
W związku z powyższą informacją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy w dniu 16.05.2003 r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości S. C. (z jego udziałem), gdzie stwierdził wykonanie ław fundamentowych bez pozwolenia na budowę.
Postanowieniem Nr [...] z dnia 26 maja 2003 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Bydgoszczy. Następnie decyzją Nr [...] z dnia 9 czerwca 2003 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał S. C. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie w/w obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z uwagi na to, że inwestor posiada ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zdecydowano "wydać powyższą decyzję, która legalizuje już wykonane roboty budowlane".
Jeśli inwestor będzie chciał prowadzić dalsze roboty, musi wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla tych robót.
Urząd Miasta w Bydgoszczy pismem z dnia 07.07.2003 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poinformował, że w dniu 17.06.2003 r. T. i S. C. złożyli wniosek w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy. W dniu 04.07.2003 r. na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane, oprócz wcześniej wykonanych fundamentów, mury parteru i częściowo piętra budynku. W związku z tym przekazuje się niniejszą sprawę celem załatwienia wg właściwości.
W dniu 16.07.2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę na nieruchomości S. C. (z jego udziałem) w trakcie której stwierdził: "zakończono ściany zewnętrzne, wykonano szczyty budynku, obiekt przygotowany do montażu konstrukcji dachu".
Postanowieniem Nr [...] z dnia 17 lipca 2003 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego (po nowelizacji), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na S. C. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31.07.2003 r. określonych dokumentów. Tego samego dnia S. C. odebrał decyzję, o czym świadczy stosowny zapis i złożony podpis na odwrocie decyzji.
Wraz z pismem z dnia 25.07.2003 r. (k.20) skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, S. C. złożył dokumenty wymagane w/w postanowieniem, co potwierdził w "prośbie" z dnia 28.07.2003 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k.23) "o natychmiastowe wydanie pozwolenia na budowę " (patrz k.29).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, postanowieniem Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust.1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na S. C. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zł. na konto Urzędu Miasta Bydgoszczy w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego postanowienia.
Na powyższe postanowienie złożył zażalenie S. C., kwestionując zasadność nałożonej opłaty legalizacyjnej i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.
Jego zdaniem brak pozwolenia na budowę jest wynikiem opieszałości i bezczynności urzędników Urzędu Miasta. Poza tym zwraca uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji Nr [...] z dnia 9 czerwca 2003 r. "zalegalizował już wykonane roboty budowlane".
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 10 września 2003 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, "że pomimo złożenia wniosku do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, bezsprzecznie budowa rzeczonego budynku mieszkalnego została podjęta z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego w warunkach samowoli budowlanej i wobec powyższego na inwestora nałożony byłby obowiązek rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przed nowelizacją". Obecnie, wobec wprowadzenia w/w nowelizacją zmian w ustawie z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ I instancji zasadnie rozpatrzył sprawę zmierzając do legalizacji samowoli, która uwarunkowana jest wniesieniem opłaty legalizacyjnej przez inwestora i od jej uiszczenia zależne jest dalsze rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie. Poza tym, organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił i sprostował, że opłatę legalizacyjną należy wpłacić na konto Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy.
S. C. reprezentowany przez adwokata P. W., pismem z dnia 8.10.2003 r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2003 r.
W skardze zarzucono, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 228/03 z dnia 17 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 48 ust. 2, tak jak organ przyjął w zaskarżonym postanowieniu (na dowód czego załączono kwestionowane postanowienie).
Tymczasem przepis art. 50 Prawa budowlanego może być podstawą wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1, a nie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Poza tym wnoszący skargę kwestionuje zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej i jej wysokość, co jego zdaniem, nie zostało właściwie uzasadnione i wyjaśnione przez organ w zaskarżonych postanowieniach.
Zdaniem skarżącego, błędne podanie w postanowieniu I instancji na rzecz jakiego podmiotu ma być uiszczona opłata legalizacyjna, nie może być zmieniona w drodze sprostowania decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. Sygn. akt SA/Bd 2956/04 uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego, kwotę 265 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak wynika z uzasadnienia, było ujawnienie w postępowaniu sądowym, że skarżący otrzymał postanowienie Nr [...] z dnia 17.07.2003 r. odmiennej treści i wydane na innej podstawie prawnej, niż to, które znajduje się w aktach i które stanowiło podstawę wydania następnych postanowień w sprawie opłaty legalizacyjnej.
Innych zarzutów skargi Sąd nie uznał za uzasadnione. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),powołanej dalej jako ppsa, w związku z § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
S. C., reprezentowany przez adwokata P. W., zaskarżył powyższy wyrok w drodze skargi kasacyjnej "w części postanowienia bez rozpoznania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2003 r. znak [...] w sprawie nałożenia na S. C. obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej...". Ponadto został zaskarżony pkt 13 wyroku, co do wysokości zasądzanych kosztów postępowania, jako niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
- naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w sprawie postanowienia organu I instancji oraz nieprzestrzeganie kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i niespełnienia jego procesowej funkcji, w następstwie którego doszło do niezastosowania przez Sąd przewidzianych ustawę środków w celu usunięcia naruszenia prawa, których dotyczyła skarga (art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1a, c oraz pkt 2 i 3 ppsa),
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 49 ust. 1, 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 59f Prawa budowlanego.
Wskazując na powyższe uchybienia, stosownie do treści art. 176 ppsa, pełnomocnik skarżącego wnosi o:
- zmianę zaskarżonego wyroku i wydanie rozstrzygnięcia w zakresie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2003 r.
- oraz zmianę orzeczenia co do należnych skarżącemu kosztów postępowania,
- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek, zgodnie ze złożoną skargę orzec również w przedmiocie postanowienia I instancji. Postanowienie to (z dnia 12.08.2003 r.) dotknięte jest kwalifikowaną wadą nieważności, ponieważ w sprawie wszczętej w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego brak jest jakichkolwiek podstaw zarówno formalnych, jak i prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji – zdaniem skarżącego – uznał, iż niezgodność treści postanowienia z dnia 17 lipca 2003 r. znajdującego się w aktach sprawy, z odpisem doręczonym stronie, miała wpływ na wynik sprawy. Sąd nie zastosował jednak w stosunku do postanowienia z dnia 12 sierpnia 2003 r. środków przewidzianych ustawą i nie uchylił go, chociaż jest ono sprzeczne z prawem.
W punkcie 3 zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji popełnił błąd, bowiem jak wynika z przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (wcześniej powołanego) w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stawkę minimalną oblicza się na podstawie § 6 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 6 pkt 5 w/w rozporządzenia, wynagrodzenie adwokackie powinno wynosić 2.400 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę jedynie w części dotyczącej pkt 3 zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, wniesionej w niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącego zaskarżył wyrok z dnia 8 kwietnia 2004 r. "w części pozostawienia bez rozpoznania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy Nr 251/03 z dnia 12 sierpnia 2003 r. " oraz w części dotyczącej pkt 3 tego wyroku. Skarga kasacyjna nie obejmuje pkt 1 zaskarżonego wyroku, w związku z czym w tej części wyrok stał się prawomocny (art. 168 § 3 ppsa).
Wniosek skarżącego "o zmianę zaskarżonego wyroku i wydanie rozstrzygnięcia w zakresie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy Nr 251/03 z dnia 12 sierpnia 2003 r." nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Fakt, że skarżący w skardze (pismo z dnia 8.10.2003 r.) wnosił również o uchylenie powyższego postanowienia (I instancji) nie oznacza, że przedmiotem skargi było to postanowienie i że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy był zobligowany do rozpatrzenia i uwzględnienia tego wniosku. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne; do sądu administracyjnego mogą być zaskarżane tylko decyzje ostateczne, po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 16 kpa, art. 52 ppsa).
Sąd (pierwszej instancji) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast środki przewidziane ustawą stosuje w stosunku do innych aktów lub czynności (nie będących przedmiotem skargi) tylko w tych przypadkach, jeżeli uzna, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 134 § 1, 135 ppsa). Brak rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku, w kwestii postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 12 sierpnia 2003 r., należy rozumieć, że w ocenie Sądu nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, a nie jako sprawa pozostawiona bez rozpoznania (wyrok NSA z dnia 14.01.2005 r. OSK 1557/04 niepublikowany).
Właściwymi do rozpoznawania środków zaskarżenia od aktów organów administracji publicznej pierwszej instancji, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, są organy wyższego stopnia określone w art. 17 kpa.
Należy wyraźnie podkreślić, że uchylenie zaskarżonego postanowienia wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2004 r., było spowodowane wyłącznie tym, że przed Sądem ujawniono fakt, iż skarżącemu doręczono postanowienie z dnia 17 lipca 2003 r. wydane na innej podstawie prawnej i o odmiennej treści, niż to, które znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, jak to wynika z relacji przedstawionej w skardze i na rozprawie w dniu 18 marca 2004 r. Wyjaśnić tego nie mógł Sąd na rozprawie, uchylił więc zaskarżone postanowienie uznając, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienie tej sprawy – jak to się stało, że w obiegu prawnym funkcjonują dwie różne wersje postanowienia z dnia 17 lipca 2003 r., należy do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy i ewentualnie może również do organów prokuratury, gdyż fakt ten może mieć też znamiona przestępstwa.
Dla porządku należy jednak zauważyć, że doręczenie postanowienia z dnia 17 lipca 2003 r. S. C. własnoręcznie pokwitował na egzemplarzu tego postanowienia, znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy (k.15). Poza tym, wszystkie obowiązki nałożone w/w postanowieniem S. C. wykonał w wyznaczonym terminie, o czym świadczą jego pisma znajdujące się w aktach I instancji (k.20 i 23), w których powołuje się na postanowienie Nr [...] z dnia 17.07.2003 r. Rodzi się więc pytanie, skąd skarżący znał treść postanowienia z dnia 17 lipca 2003 r. skoro, jak twierdzi, otrzymał inne postanowienie, chociaż wydane w tym samym dniu. Tę wątpliwość należy również wyjaśnić, gdyż może to mieć wpływ na dalszy tok sprawy. Ewentualne uchylenie postanowienia Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2003 r. przez organ wyższego stopnia w trybie art. 138 w związku z art. 144 kpa, powinno spowodować także wzruszenie decyzji N r [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
Powyżej omówione kwestie proceduralne, wymagające wyjaśnienia, nie przesądzały jeszcze na tym etapie postępowania o wadliwości w/w postanowienia z dnia 12 sierpnia 2003 r., tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 135 ppsa w stosunku do powyższego postanowienia i to jest drugi argument przemawiający za tym, że skarga kasacyjna w tej części nie jest uzasadniona.
Natomiast należy zgodzić się z tą częścią skargi kasacyjnej, w której kwestionuje się wysokość zasądzonych kosztów postępowania, bowiem postanowieniem Nr 251/03 z dnia 12 sierpnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy, utrzymanym w mocy postanowieniem Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2003 r., nałożył na S. C. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zł. (trzydzieści tysięcy), co stanowi należność pieniężną w rozumieniu art. 216 ppsa. W związku z tym, zwrot kosztów postępowania powinien być ustalony w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).
Organ drugiej instancji, którego postanowienie zostało uchylone zaskarżonym wyrokiem, powinien również ustalić kto jest stroną w tym postępowaniu i do kogo należy adresować wydane akty, bowiem decyzja z dnia 20 sierpnia 2003 r. została zaadresowana do T. i S. C., a postanowienia z dnia 10 września 2003 r. i z dnia 12 sierpnia 2003 r. tylko do S. C..
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 w związku z art. 206 ppsa orzekł, jak w sentencji.