Uzasadnienie
OSK 139/04
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2003 r. II SA/Łd 750/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2003 r. sprawy ze skargi Krzysztofa J. na decyzję Rektora Uniwersytetu Ł. w Ł. z dnia 22 kwietnia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie egzaminu magisterskiego Krzysztofa J. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego organu z dnia 12 marca 2003 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że Prorektor Uniwersytetu Ł. decyzją z dnia 12 marca 2003 r., działając na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 157 Kpa i art. 261 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./, stwierdził nieważność decyzji Komisji Egzaminacyjnej Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politologicznych Uniwersytetu Ł. z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie nadania Krzysztofowi J. tytułu magistra. Organ nadzorczy ustalił, że Komisja decyzją z dnia 5 lipca 2002 r. nadała Krzysztofowi J. tytuł magistra. Zgodnie zaś z par. 38 ust. 2 regulaminu Studiów w Uniwersytecie Ł. egzamin odbywa się przed komisją, której przewodniczy dziekan lub upoważniony przez niego profesor albo doktor habilitowany. Oprócz przewodniczącego w skład komisji wchodzą promotor oraz recenzent pracy. Natomiast ustalono - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - że osoba pełniąca funkcję przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nie była upoważniona przez dziekana Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politologicznych UŁ do przewodniczenia Komisji. Oznacza to, że komisja działała w składzie niezgodnym z ust. 2 par. 38 regulaminu studiów. W konsekwencji tego uchybienia, decyzja o nadaniu tytułu magistra została wydana przez niewłaściwy organ, zaś decyzja wydawana z naruszeniem przepisów o właściwości jest z mocy art. 156 par. 1 Kpa nieważna.
Krzysztof J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że nie miał możliwości zażądania od członków Komisji upoważnienia do skutecznego prowadzenia egzaminu, jak i wpływu na dobór jej składu osobowego. Ponadto Komisja odbywa swoje posiedzenie w budynku, siedzibie władz Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politologicznych UŁ. Zarzucił również, że podobna praktyka może dotyczyć wszystkich egzaminów magisterskich i przewodów odbytych w Uniwersytecie Ł. Jako student Uniwersytetu Ł. złożył ocenioną pozytywnie pracę magisterską, a następnie zdał egzamin magisterski z wynikiem bardzo dobrym.
Rektor Uniwersytetu Ł. decyzją z dnia 22 kwietnia 2003 r. podtrzymał motywy pierwotnej decyzji i utrzymał ją w mocy. Powołał się na pisemne oświadczenie dziekana Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politologicznych UŁ - prof. zw. dr hab. Elżbiety O. z dnia 14 lutego 2003 r. W oświadczeniu tym wskazano m.in.: "Regulamin Studiów w Uniwersytecie Ł. /par. 38 pkt 2/ stanowi: Egzamin Magisterski/dyplomowy odbywa się przed Komisją, której przewodniczy dziekan lub upoważniony przez niego profesor albo doktor habilitowany. Oprócz przewodniczącego w skład komisji wchodzą promotor oraz recenzent pracy. W przypadku egzaminu magisterskiego Krzysztofa J., prof. nadzw. dr hab. Alicja S.-K., były prodziekan Wydziału i - jednocześnie - promotor pracy magisterskiej Krzysztofa J., działała bez upoważnienia /dziekana/. Mimo, że regulamin studiów w Uniwersytecie Ł. nie wskazuje formy takiego upoważnienia, to na WSMiP przyjęta jest procedura, w myśl której, dopuszczenie do egzaminu magisterskiego podlega akceptacji prodziekana /w przypadku, gdy promotorem jest pracownik samodzielny lub adiunkt/ bądź dziekana, gdy promotorem jest prodziekan. Upoważnienie to generalne obowiązuje nieprzerwanie od roku akademickiego 1999/2000 /pierwszego rocznika absolwentów WSMiP/."
Ponadto w oświadczeniu tym wskazano, że wbrew obowiązującej na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych zasadzie, "w dokumentacji Wydziału brakuje wymaganego pisma promotora pracy Krzysztofa J. z prośbą o zatwierdzenie składu komisji na egzamin magisterski." Wskazane powyżej fakty uzasadniają w pełni twierdzenie, że Komisja działała w składzie niezgodnym z ust. 2 par. 38 regulaminu studiów a w konsekwencji tego, przedmiotowa decyzja o nadaniu tytułu magistra została wydana przez organ niewłaściwy, tj. nie legitymujący się wymaganą zdolnością prawną, ponieważ decyzja wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest z mocy art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa dotknięta wadą nieważności.
W piśmie strony /Krzysztofa J./ z dnia 25 marca 2003 r., zatytułowanym "oświadczenie" - zdaniem organu - nie wskazano żadnych doniosłych prawnie faktów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji. Nowych faktów nie zgłoszono również w następstwie skierowanego do strony pisma z dnia 9 kwietnia 2003 r., (...). W tym stanie rzeczy - traktując złożone przez Krzysztofa Jagiełłę oświadczenie z dnia 25 marca 2003 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - orzeczono jak w sentencji.
Krzysztof J. w skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi podniósł zarzut, że nie zaistniała żadna z przyczyn wzruszenia decyzji ostatecznej. W dalszej części powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi mając na uwadze powyższe zważył, że zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwiania spraw leżących w kompetencji organów administracji publicznej. Nie może zatem orzekać o nadaniu, bądź pozbawieniu tytułu magistra. Nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/, jest jednak związany granicami, jakie wyznacza przedmiot zaskarżonej decyzji i poza te granice wyjść nie może. Rozpatrując sprawę legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu tytułu magistra nie mógł oceniać i badać innych okoliczności niż te, które były przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi. Sąd mógł jedynie uczynić przedmiotem kontroli okoliczności, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Innymi słowy, w ocenie Sądu - oceniając zaskarżoną decyzję - nie był uprawniony do ustalenia, czy istnieją inne okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podkreślił zarazem, że stosownie do art. 19 Kpa organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organów administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie ich działania. Zgodnie z par. 38 ust. 2 regulaminu studiów w Uniwersytecie Ł. egzamin magisterski odbywa się przed Komisją, której przewodniczy dziekan lub upoważniony przez niego profesor albo doktor habilitowany. Oprócz przewodniczącego w skład komisji wchodzą promotor oraz recenzent pracy.
Komisja egzaminacyjna dla przeprowadzenia egzaminu magisterskiego skarżącego - działała w składzie przewodniczącego - profesora doktora habilitowanego, promotora i recenzenta. To zaś wskazuje, że skład Komisji odpowiadał wymogom określonym w par. 38 ust. 2 regulaminu, a decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu przepisów o właściwości. Co prawda - skład orzekający podkreśla - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 roku w sprawie I SA 205/00 stwierdził, że organem właściwym jest organ działający we właściwym składzie osobowym, to podzielając nawet ten pogląd - stan faktyczny ustalony w tej sprawie nie pozwala na uznanie, że przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nie był upoważniony przez dziekana do przewodniczenia Komisji. Nie wyjaśniono w jaki sposób wyznacza się Komisję i w jakiej formie dziekan upoważnia profesora albo doktora habilitowanego do przewodniczenia Komisji. Nie można bowiem ograniczyć się do stwierdzenia, że "na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych przyjęta jest procedura, w myśl której dopuszczenie do egzaminu magisterskiego podlega akceptacji prodziekana bądź dziekana. To upoważnienie generalnie obowiązuje nieprzerwanie od roku akademickiego 1999/2000.
Podstawą stwierdzenia, naruszenia przepisów o właściwości nie może być powołanie się na przyjętą /nie wiadomo na podstawie jakich przepisów/ zasadą o obowiązku złożenia pisma promotora pracy z prośbą o zatwierdzenie składu komisji na egzamin magisterski i - jak to określono w piśmie dziekana z dnia 14 lutego 2003 r. - opartą na "prawie zwyczajowym". W sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania mającego wyjaśnić w jaki sposób doszło do powołania Komisji, wyznaczenia terminu obrony, wyznaczenia przewodniczącego Komisji i czy inne osoby tego dnia zdawały analogiczny egzamin przed tą właśnie Komisją. Nie odebrano stosownych oświadczeń od przewodniczącego komisji i pozostałych członków. Z akt sprawy nie wynika też, czy podział kompetencji między Dziekanem i Prodziekanem wykluczał możliwość ustalenia składu Komisji przez Prodziekana.
Powyższe okoliczności - w ocenie sądu administracyjnego - nakazywały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 marca 2003 r. na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 29 ustawy o NSA.
Na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi Rektor Uniwersytetu Ł., reprezentowany przez radcę prawnego Barbarę L., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Skargę kasacyjną oparł na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 101 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono w szczególności naruszenie prawa materialnego przez NSA OZ w Łodzi /art. 174 pkt 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ przez błędną wykładnię par. 38 ust. 2 regulaminu studiów w Uniwersytecie Ł. i w konsekwencji niezastosowanie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Skarżący wywodzi, iż pierwszy z tych przepisów określa skład organu uczelni powołanego do przeprowadzenia egzaminu magisterskiego, stanowiąc, że "egzamin magisterski odbywa się przed Komisją, której przewodniczy dziekan lub upoważniony przez niego profesor albo doktor habilitowany. Oprócz przewodniczącego w skład komisji wchodzą promotor oraz recenzent pracy". Z tego unormowania Sąd wyciągnął wniosek, że "Komisja egzaminacyjna dla przeprowadzenia egzaminu magisterskiego skarżącego /Krzysztofa J./ - działała w składzie przewodniczącego - profesora doktora habilitowanego, promotora i recenzenta. A to wskazuje, że skład Komisji odpowiadał wymogom określonym w par. 38 ust. 2 regulaminu, zaś decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo i w tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu przepisów o właściwości. W ocenie skarżącego przyjęta przez Sąd wykładnia jest błędna, ponieważ narusza podstawową dyrektywę wykładni językowej, mówiącą, że przy dokonywaniu interpretacji przepisu prawa nie można pominąć żadnego jego elementu. Analizowany przepis wymaga, aby przewodniczącym komisji egzaminacyjnej był dziekan lub upoważniony przez niego profesor lub doktor habilitowany. Mówiąc innymi słowy: nie każdy, kto ma tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego może przewodniczyć Komisji egzaminacyjnej. Może on bowiem wejść w jej skład w charakterze przewodniczącego dopiero na mocy upoważnienia go ze strony dziekana wydziału. Z tego powodu należy uznać, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia par. 38 ust. 2 regulaminu studiów w Uniwersytecie Ł. jest błędna.
Następstwem naruszenia tego przepisu było uchybienie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie zachodził stan faktyczny uzasadniający zastosowanie sankcji nieważności decyzji w sprawie egzaminu magisterskiego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 roku w sprawie I SA 205/00 stwierdził, że organem właściwym jest organ działający we właściwym składzie osobowym, co oznacza, że jeżeli osoba faktycznie przewodnicząca komisji egzaminacyjnej nie była upoważniona przez dziekana do przewodniczenia tej komisji, to decyzja wydana przez taką komisję jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Ponadto, NSA OZ w Łodzi w zaskarżonym orzeczeniu przyjął, że wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. "Nie wyjaśniono bowiem, w jaki sposób wyznacza się Komisję i w jakiej formie dziekan upoważnia profesora albo doktora habilitowanego do przewodniczenia Komisji". Nie można bowiem ograniczyć się do stwierdzenia, że "na Wydziale Studiów Międzynarodowych i Politologicznych przyjęta jest procedura, w myśl której dopuszczenie do egzaminu magisterskiego podlega akceptacji prodziekana bądź dziekana", zaś upoważnienie generalnie obowiązuje nieprzerwanie od roku akademickiego 1999/2000. Podstawą stwierdzenia, naruszenia przepisów o właściwości nie może być powołanie się na przyjętą, nie wiadomo na podstawie jakich przepisów, zasadę o obowiązku złożenia pisma promotora pracy z prośbą o zatwierdzenie składu komisji na egzamin magisterski i - jak to określono w piśmie dziekana z dnia 14 lutego 2003 r. - opartą na "prawie zwyczajowym". W sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania mającego wyjaśnić, w jaki sposób doszło do powołania Komisji, wyznaczenia terminu obrony, wyznaczenia przewodniczącego Komisji i czy inne osoby tego dnia zdawały analogiczny egzamin przed tą właśnie Komisją. Nie odebrano stosownych oświadczeń od przewodniczącego komisji i pozostałych członków. Z akt sprawy nie wynika też, czy podział kompetencji między Dziekanem i Prodziekanem wykluczał możliwość ustalenia składu Komisji przez Prodziekana. Przyjęcie takiej oceny prawnej stanowi naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a w konsekwencji podstawę kasacyjną w postaci naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 Przepisów wprowadzających/. Istnienie okoliczności, których niewyjaśnienie uznano za wadę postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy /egzaminu magisterskiego Krzysztofa J./. Ani przepisy prawa powszechnie obowiązującego, ani przepisy uniwersyteckie nie określają bowiem sposobu, w jaki dziekan ma /może/ upoważnić profesora lub doktor habilitowanego do przewodniczenia komisji egzaminacyjnej. Oznacza to, że może on to uczynić zarówno w drodze indywidualnego, wewnętrznego aktu administracyjnego, tzn. aktu, którym upoważnia konkretną osobę do przewodniczenia konkretnej komisji egzaminacyjnej, powołanej do przeprowadzenia określonego egzaminu magisterskiego, jak i w drodze zarządzenia, a więc aktu o charakterze ogólnym, mocą którego zostaje upoważniona do przewodniczenia komisjom egzaminacyjnym określona kategoria profesorów lub doktorów habilitowanych, np. kierownicy katedr. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokument urzędowy /w znaczeniu art. 76 Kpa/ w postaci oświadczenia Dziekana Wydziału Stosunków Międzynarodowych i Politologicznych UŁ, a zatem organu właściwego w sprawie, że osoba faktycznie przewodnicząca komisji egzaminacyjnej w sprawie egzaminu magisterskiego Krzysztofa J. nie była do tego upoważniona przez Dziekana Wydziału. W toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie egzaminu magisterskiego nie przeprowadzono dowodu przeciwko treści tego dokumentu, a Rektor -orzekając o stwierdzeniu nieważności tej decyzji - obowiązany był przyjąć stan faktyczny, który został urzędowo stwierdzony przez Dziekana Wydziału /art. 76 par. 1 i 2 Kpa/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na jej uwzględnienie albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi, uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 marca 2003 r. nie narusza prawa i tym samym brak jest usprawiedliwionych podstaw do jego wzruszenia. Trafnie sąd administracyjny w konkluzji uzasadnienia wyroku podniósł, że w niniejszej sprawie, w istocie, nie przeprowadzono postępowania, mającego wyjaśnić w jaki sposób doszło do powołania Komisji, wyznaczenia terminu obrony, wyznaczenia przewodniczącego Komisji i czy inne osoby tego dnia zdawały analogiczny egzamin przed tą właśnie Komisją. Również trafny jest zarzut, iż w postępowaniu nadzorczym nie odebrano stosownych oświadczeń od przewodniczącego komisji i pozostałych członków. Zebrany zaś materiał dokumentacyjny normatywnie nie dowodzi, czy podział kompetencji między dziekanem i prodziekanem Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politologicznych UŁ wykluczał możliwość ustalenia składu komisji przez prodziekana.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Pozytywne rozstrzygnięcie wady decyzji na wymienionej podstawie godzi w trwałość decyzji i dlatego może być podjęte w postępowaniu prowadzącym do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podniesione przez sąd administracyjny w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną wady postępowania skutkują nieusuniętymi wątpliwości co do powołania komisji egzaminacyjnej w świetle obowiązujących przepisów, a także udziału prodziekana w takiej komisji w podnoszonym aspekcie sprawy na tle regulaminu Uczelni /par. 38 pkt 2/. Zauważyć należy, że nie w pełni wyjaśniona została w postępowaniu nadzorczym wada protokołu komisji egzaminu magisterskiego, a dotycząca przeprowadzenia egzaminu /jak należy jedynie domniemywać - skarżącego/. Podpisany przez trzech członków zespołu egzaminującego omawiany protokół nie został wypełniony w części danych personalnych - jakiej osoby egzaminowanej on dotyczy, jak również składu Komisji egzaminacyjnej, poza adnotacją związaną z stopniami bądź tytułami naukowymi "Przewodniczący: Prof. dr hab..., Promotor: Profesor dr hab...., Recenzent: Prof. dr hab...", pominąwszy przy tym niezgodne z protokołem twierdzenie zawarte w treści decyzji Rektora z dnia 22 kwietnia 2003 r., iż w składzie Komisji egzaminacyjnej dla przeprowadzenia egzaminu magisterskiego - jako recenzent - uczestniczył dr hab. Kazimierz M. - nie będący profesorem. Zważywszy zaś, że - jak twierdzi skarżący Rektor Uczelni w zaskarżonej decyzji - o braku zatwierdzenia składu Komisji, co doprowadziło do braku "zdolności prawnej" tejże Komisji i wydania przedmiotowej ułomnej decyzji przez "organ niewłaściwy", wyłania się podstawowe zagadnienie - czy zespół osób przeprowadzający egzamin był w ogóle organem pomocniczym dziekana - komisją, a więc zespołem ukonstytuowanym nie dowolnie, czy też dowolnie utworzoną grupą nauczycieli akademickich przeprowadzającą egzamin magisterski. Przy rozstrzygnięciu wyłaniającego się przedmiotowego zagadnienia, wówczas dopiero można by zasadnie wskazać na podstawę art. 156 par. 1 Kpa /wydanie decyzji przez niewłaściwy "organ" pomocniczy dziekana, czy też na inną podstawę, np. "rażące naruszenie prawa"/. Na tę niekonsekwencję - wprawdzie pośrednio - zwrócił uwagę sąd administracyjny. Poruszane zagadnienie winno być wyjaśnione w szczególności w aspekcie legalności postępowania, tj. w świetle przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 września 2000 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów /także w kontekście przedłożonego indeksu i np. braku kart egzaminacyjnych w zebranym materiale dokumentacyjnym sprawy/, statutu i regulaminu Uczelni.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.