Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.12.2002 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki drogi dojazdowej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że zarówno organ I jak i II instancji uznał, iż wykonana przez T. M. droga dojazdowa, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 – Prawa budowlanego, w związku z czym inwestor winien uzyskać na jej wykonanie pzowolenie na budowę. Skoro pozwoleniem taki nie dysponował, należało orzec rozbiórkę.
Sąd podzielil stanowisko wyrażone w kontrolowanej decyzji dodając, że skarżący na rozprawie przyznał, iż wybudował przedmiotową drogę, utwardzając ją gruzem i żużlem, a także zakładając przepusty drogowe, umożliwiające spływ wód opadowych.
Odnośnie zarzutów skargi dotyczących sporządzenia protokółu z wizji lokalnej, sąd wyjaśnil, że wprawdzie brak jest na nim podpisów stron biorących udział w oględzinach, a także nie został on sporządzony w toku tychże oględzin, jednakże wady te nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ strony były powiadomione o oględzinach i brały w nich udział. Ponadto skarżący przyznał wszystkie te okolicznosci, które uzasadniały orzeczenie rozbiórki. Wskazał, że drogę budował bez pozwolenia na budowę, utwardzając ją żużlem i gruzem.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej T. M. zarzucił temu wyrokowi naruszenie przepisow prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 48 Prawa budowlanego oraz "naruszenie przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych – art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5-10, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego", a także naruszenie prawa formalnego tj. art. 87 Prawa budowlanego i art. 1 § 1 w zw. z art. 3 § 1 – Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a także naruszenie zasady res iudicata (...)".
Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie w/w wyroku oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi zauważył, że przepisy prawa budowlanego w art. 3 pkt 3 – używając pojęcia "drogi" nie określają co należy pod tym pojęciem rozumieć. Wyjaśnia to ustawa o drogach publicznych.
Skarżący wykonując na swojej działce "utwardzenie powierzchni" wykonał plac manewrowy dla samochodów większego kalibru, podjeżdżających pod budynek gdzie prowadzi działalność gospdoarczą.
Naczelny Sąd Administracyjnt zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające niewazność postępowania sądowego.
Oznacza to, że dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola polega wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych.
- Najdalej idącym zarzutem skargiu kasacyjnej jest zarzut nieważności prowadzonego przez sąd postępowania z powodu zaistnienia res indicata, przesłanki wymienionej w art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć w związku z powyższym należy, że dla stwierdzenia, czy nastapiła res iudicata istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tak więc sprawa musi dotyczyć tego samego podmiotu i mieć taki sam zakres przedmiotowy.
Zdaniem wnoszacego skargę kasacyjną o zaistnieniu w niniejszej sprawie powagi rzeczy osądzonej, świadczy fakt ukarania inwestora "mandatem" za wybudowanie drogi bez pozwolenia na budowę. Zauważyć w związku z powyższym należy, że ukaranie inwestora grzywną nastąpiło w oparciu o przepisy karne zamieszczone w ustawie Prawo budowlane, podczas gdy materialnoprawną podstawę orzeczonej rozbiórki drogi stanowiły przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Tożsamośc musi dotyczyć nie tylko podmiotu, ale i przedmiotu sprawy, czyli jej podstawy prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie tego rodzaju warunek jak to wyżej wskazano, nie został spełniony, wobec czego zarzut naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.
- Nie zasługuje również na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Zaprezentowana przez wnosącego skargę interpretacja tego przepisu, a w szczególności stwierdzenie, że przez użyte w tym przepisie pojęcie dróg, należy rozumieć wyłącznie drogi, o których mowa w ustawie z dnia 21.03.1985 r. – o drogach publicznych, nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy podkreslić, że ustawa – Prawo budowlane – jak i ustawa o drogach publicznych stanowią odrębne regulacje prawne odnoszące się do zupełnie innych przedmiotów.
Ustalając zatem zakres użytego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – pojęcia dróg, należy posłużyć się wykładnią systemową i odnieść się do przepisow cytowanej wyżej ustawy. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowi bowiem akt kompleksowy zawierający ustawową materię dotyczącą budownictwa. Kompleksowośc tej regulacji przejawia się w tym, że obejmuje ona zagadnienia o charakterze ogólnym, definicje pojęć budowlanych, cały proces budowlany, poczynając od projektowania przez budowę, utrzymanie aż do rozbiórki obiektów budowlanych.
W artykule 3 Prawa budowlanego zamieszczono definicje ustawowych wyrażeń wykorzystywanych w ustawie. Definiując, co należy rozumieć pod pojęciem budowli – zaliczanych do obiektów budowlanych - ustawodawca posłużył się przykładowym wyliczeniem i wymienił między innymi "drogi" nie precyzując ich charakteru. Tego rodzaju określenie wydaje się być celowym, skoro w art. 30 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego - regulującym budowę ogrodzeń - używa się pojęcia dróg publicznych.
Szeroki zakres wymienionego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – pojęcia dróg, potwierdza również treść § 8 rozporzadzenia Ministra Infrastrukury z dnia 3.07.2003 r. – w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepis ten zawiera wymóg określenia w części opisowej, jak i rysunkowej projektu układu komunikacyjnego wewnętrznego, to jest zaznaczenia dróg wewnęrznych, dojazdów, chodnikow, placów itp. Oznacza to, że również budowa dróg wewnętrznych, już w fazie projektowania, podlega regulacji przewidzianej w przepisach prawa budowlanego.
Reasumując stwierdzić należy, że przez wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pojęcie drogi – należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt.
Jest poza sporem, że wytyczona na działce skarżącego trasa, wysypana żużlem i gruzem, posiadająca przepusty i odwodnienia, dostosowane do ruchu samochodowego, stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Artykuł 28 – Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem dla tego rodzaju obiektów, zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę.
Skoro więc – co jest niesporne – wnoszący skargę kasacyjną takim pozwoleniem nie dysponował, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym - było zasadne.
W tym stanie rzeczy Naczaelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracjnymi, skargę kasacyjną oddalił uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.