Wyrok NSA z 8 czerwca 2004 r., OSK 141/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 4 października 2002 r. sygn. akt II SA/Po 884/02

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk Sędzia NSA Edward Janeczko Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./
Mariola Błaszczyk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Z. H. i U. w G. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2002 r. nr LXIXI/693/2002 w przedmiocie protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok 2) odrzuca skargę 3) zasądza od Z. H. i U. w G. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) na rzecz Miasta Gorzowa Wielkopolskiego tytułem zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej

Uzasadnienie

Uchwałą Nr LXIXI/693/2002 z dnia 27 lutego 2002 r. - Rada Miejska w Gorzowie Wielkopolskim odrzuciła jako protest pismo Z. H. i U. w G. W. wniesione do projektu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznane przez wnoszącego za zarzut w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrokiem z dnia 4 października 2002 r. (sygn. akt II SA/Po 884/02) ze skargi ww. Zrzeszenia na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały stwierdzając w uzasadnieniu, iż Rada bezpodstawnie zakwalifikowała i rozpoznała pismo Zrzeszenia jako protest do projektu planu gdyż Zrzeszenie powołało się na naruszenie interesu prawnego zrzeszonych podmiotów i wskazało w czym upatruje naruszenie prawa.

Od wyroku tego Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z dnia 9 czerwca 2003 r., wniósł rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego. Ten zaś postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r. umorzył postępowanie, powołując się na art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną z zarzutem naruszenia przepisów art. 2 ust.1, 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wniosła Rada Miejska w Gorzowie reprezentowana przez radcę prawnego L. K. W odpowiedzi na skargę uczestniczący w rozprawie Prezes Z. H. i U. w G. W. wniósł o odrzucenie kasacji ze względu na uchybienie terminowi do wniesienia rewizji nadzwyczajnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do regulacji art. 177 § 1 ustawy.z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), skargę kasacyjną wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, a skarga wniesiona po upływie terminu jest, w myśl regulacji art. 178 tej ustawy, niedopuszczalna. Od tak ukształtowanej zasady co do terminu wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca czyni istotny wyjątek, związany z okresem przejściowym we wdrażaniu reformy sądownictwa administracyjnego. Stosownie do regulacji art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r., w których nie upłynął termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego, strona może, w terminie do dnia 30 marca 2004 r., wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Z kolei art. 102 tej ustawy stanowi, że w sprawach, w których wniesiono rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nierozpoznane do dnia 1 stycznia 2004 r., strona może w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dyspozycją art. 101 przywołanej ustawy objęto zatem sytuację wniesienia skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zakończonej orzeczeniem wydanym przed 1 stycznia 2004 r., od którego nie została wniesiona rewizja nadzwyczajna do Sądu Najwyższego. Z kolei regulacja art. 102 w/w ustawy dotyczy możliwości wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku gdy od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed 1 stycznia 2004 r. została wniesiona rewizja nadzwyczajna do Sądu Najwyższego, a ten stosownym postanowieniem umorzył postępowanie w myśl art. 102 § 1 w/w ustawy.

Wykładnia przepisów art. 101 i 102 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że są to odrębne regulacje prawne normujące dwie różne sytuacje, wyłączając w tej drugiej sytuacji (art. 102 ustawy) możliwość badania przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestię terminu do wniesienia rewizji nadzwyczajnej.

Na tej podstawie - z woli ustawodawcy - w związku z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2004 r. sygn. akt III RN 77/03) umarzającym postępowanie z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 4 października 2002 r. (sygn. akt II SA/Po 884/02), stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2002 r. - w przedmiocie odrzucenia protestu Z. H. i U. w G. W. do Projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Gorzowie Wielkopolskim na północ od ul. Myśliborskiej, pełnomocnik Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim radca prawny L. J. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, a ten uznał ją za dopuszczalną

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną podzielił jej zarzuty naruszenia zaskarżonego wyrokiem art. 23 i 24, mającej zastosowanie w sprawie, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów prawa materialnego. Regulacje art. 23 i 24 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych.

Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust 2), zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust.

4. i przysługiwała na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia(art. 24 ust. 4).

W tej sytuacji o przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organ gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, przesądzało o zakwalifikowaniu pisma jako zarzutu i zobowiązywało radę gminy do doręczenia uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu i opatrzenia jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Z tego wywodzi się obowiązek rady, aby ta sprawdziła, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma jeszcze przed zakwalifikowaniem pisma do rzędu protestów lub zarzutów i przed podjęciem uchwały. Takie dokładnie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 14 maja 1996 r. (sygn. akt SA/Kr 2329/95 - ONSA nr 2/1997, poz. 81). W tym kierunku poszło orzecznictwo NSA w latach następnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2791/00).

Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Z. H. i U. w G. W. wniosło do projektu przedmiotowego planu krytyczne uwagi, nazywając je zarzutem, to Rada Miejska w Gorzowie Wielkopolskim była uprawniona, a zarazem zobowiązana do oceny czy uwagi te rzeczywiście miały charakter zarzutu, czy też były protestem w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli niezadowolone z ustaleń projektowanego planu Z. H. i U. w G. W. ograniczyło się do zakwestionowania przeznaczenia terenu pod zabudowę obiektem wielkopowierzchniowym (hipermarketem), ze względu na stworzenie uprzywilejowanych warunków dla kapitału zewnętrznego (co miałoby grozić upadkiem średniego i małego handlu w Gorzowie) oraz obniżenie atrakcyjności handlowej i wartości rynkowej nieruchomości (lokali handlowych) nabytych od gminy przez podmioty gospodarcze, będące członkami Zrzeszenia w latach 1992-2000, to - jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej - nawet pobieżna analiza tych twierdzeń pozwala na wyprowadzenie wniosku, że w tym przypadku nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego Zrzeszenia. Żaden przepis prawa materialnego nie daje bowiem Zrzeszeniu gwarancji prawnych, że tylko jego członkowie będą mogli prowadzić działalność handlową, a zwłaszcza, że na terenie miasta czy gminy nie będą mogły być dopuszczone inne obiekty handlowe, w tym wielkopowierzchniowe. Również żaden przepis prawa nie chroni w ten sposób interesu prawnego konkretnych osób, na rzecz których Zrzeszenie występuje. Teren objęty projektem planu położony jest bowiem na peryferiach miasta, a zarówno Zrzeszenie, jak i poszczególni członkowie tego Zrzeszenia nie są właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości i brak jest jakichkolwiek innych okoliczności, które mogłyby wskazywać na interes prawny tych osób. Podniesiona przez Zrzeszenie argumentacja (uprzywilejowane warunki dla dużego kapitału zewnętrznego, obniżenie atrakcyjności handlowej i wartości rynkowej nabytych od gminy lokali handlowych członków Zrzeszenia) świadczy wyłącznie o interesie faktycznym, a nie prawnym. To zaś oznacza, że wniesiony przez Z. H. i U. w G. W. zarzut do projektu przedmiotowego planu, był w istocie protestem i zasadnie tak właśnie został zakwalifikowany przez Radę Miejską w Gorzowie Wielkopolskim.

W tej sytuacji prawnej i faktycznej Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, stwierdzając nieważność podjętej w tej mierze uchwały Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim, naruszył przepisy art. 23 i 24 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bezpodstawnie zarzucając Radzie, iż ta nie miała podstaw do zakwalifikowania uwag Zrzeszenia, do kategorii protestów w sytuacji, gdy " zadaniem Zrzeszenia jest reprezentowanie i ochrona interesów gospodarczych jego członków" i gdy Zrzeszenie "wskazywało w czym upatruje naruszenie prawa".

Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Sąd wyrokujący w dniu 4 października 2002 r. przepisów prawa materialnego przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, to był uprawniony do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi w myśl art. 188 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ rozpoznanie skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, jako że na uchwałę taką skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, Naczelny Sąd Administracyjny skargę odrzucił, dając tym samym wyraz poglądowi, że rozpoznanie, o którym mowa w art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje również sytuacje zobowiązujące do odrzucenia skargi wówczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny działając reformacyjnie stwierdzi, iż skarga do sądu administracyjnego w danej sprawie jest niedopuszczalna.