Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27.04.2004 r. oddalił skargę D. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.12.2003 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Podstawą orzeczenia były następujące ustalenia Sądu:
Decyzją z dnia 13 listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., nakazał skarżącej D. P. zamurowanie istniejących otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...], przy ul. [...]w Augustowie, od strony działek o numerach [...], należących do R. i Z. M..
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek mieszkalny skarżącej został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 21.12.1978 r., które zatwierdzało usytuowanie budynku ze ścianą z otworami w odległości 4 metrów od granicy działki państwa M.. Tymczasem budynek został zlokalizowany w odległości od 1,70 do 2,90 m od granicy z działkami sąsiadów M., a ściana graniczna od tej strony posiada dwa okna na poziomie piwnic i jedno na poziomie piętra. Według organu takie usytuowanie budynku narusza warunki pozwolenia na budowę i warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki.
W odwołaniu od tej decyzji D. P. podkreśliła, że budynek mieszkalny wybudowany w 1980 r. oddany został do użytku bez zastrzeżeń. Dotychczasowi sąsiedzi nie zgłaszali pretensji o istniejące okna i dopiero obecni właściciele sąsiednich działek złożyli wniosek o likwidację otworów okiennych. Dodała, że jest inwalidką, rencistką i nie stać jej na wykonanie decyzji oraz, że sporne okna są jedynymi otworami oświetlającymi pomieszczenia w budynku.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, uznając ją za prawidłową.
W skardze na tę decyzję, wywiedzionej do sądu administracyjnego D. P. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez oparcie się przez organ II instancji jedynie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji, a pominięcie dowodu z dokumentów odnalezionych w archiwum Starostwa Powiatowego w Augustowie, dotyczących pozwolenia na budowę, a w szczególności dziennika budowy i adnotacji w nim geodetów, potwierdzających prawidłowość posadowienia budynku oraz wniosku o ukaranie męża skarżącej za inne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, niż usytuowanie budynku, a także z dokumentów Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w Augustowie, z których wynika, że w latach 70-tych XX wieku nie było prowadzone postępowanie rozgraniczające obecną działkę nr 1725 z działkami sąsiednimi. Mając na uwadze treść tych dokumentów skarżąca wywodzi, iż nie było samowolnej zmiany usytuowania jej budynku, a istniejąca do dziś zabudowa działki 1725 została usankcjonowana przyjęciem budynku do użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez sąd administracyjny potwierdziło trafność ustalenia organu nadzoru budowlanego, iż na etapie realizacji budynku mieszkalnego skarżącej doszło do samowolnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę tego budynku, polegającego na niedopuszczalnym zbliżeniu obiektu do granicy z nieruchomością należącą teraz do R. i Z. M.. Plan realizacyjny zagospodarowania działki skarżącej, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego, wykazuje jego planowe usytuowanie w odległości 4 metrów od granic działek sąsiednich. Inwestor – mąż skarżącej – dokonał odstępstw od warunków pozwolenia, a jednym z nich było zwiększenie zewnętrznego wymiaru parteru budynku, w wyniku czego uległa zwiększeniu powierzchnia użytkowa budynku ze 109 m² do 132 m². Następstwem opisanego wyżej odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę stało się niedopuszczalne zbliżenie ściany spornego budynku, zawierającej otwory okienne, do granicy z sąsiednią nieruchomością na odległość od 1,70 do 2,90 metra. Przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i to zarówno te obowiązujące pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., jak i te obowiązujące pod rządami aktualnego prawa budowlanego nie dopuszczały i nie dopuszczają co do zasady zbliżenia ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 metry. W sprawie samowolnych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę nie toczyło się przy tym wcześniej postępowanie administracyjne, albowiem nie jest równoznaczny z nim bezsporny fakt wystąpienia w 1981 r. do Kolegium ds. wykroczeń z wnioskiem o ukaranie inwestora E. P. za odstępstwa od warunków pozwolenia. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują też przedawnienia samowoli budowlanej, polegającej na odstępstwach od warunków pozwolenia na budowę. Sam zatem fakt wieloletniego milczenia sąsiadów skarżącej wobec niedopuszczalnego zbliżenia ściany jej budynku z otworami okiennymi do granicy nieruchomości, nie stoi na przeszkodzie obecnemu wszczęciu postępowania zainicjowanemu przez aktualnych właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało po 11 lipca 2003 r., a zatem miały zastosowanie w nim przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Zgodnie z art. 51 ust. 5 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r., do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. między innymi istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach, stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 – 4 ustawy, w tym przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, przewidujący nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten właśnie przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji i w sprawie został zastosowany prawidłowo. Określony zaskarżoną decyzją sposób doprowadzenia budynku skarżącej do zgodności z przepisami jest zgodny z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, wykonalny, a przy tym pozwala na utrzymanie – przy wykorzystaniu odpowiednich materiałów – dostępu światła do pomieszczeń budynku.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę, jako bezzasadną, oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła D. P..
Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono:
Błędne uznanie, że dodatkowy materiał dowodowy przedłożony przez Starostwo Powiatowe w Augustowie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie budzi wątpliwości co do kompletności i pozwala na bezsporne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, że posadowienie budynku stanowiącego aktualnie wyłączną własność D. P. zostało jakoby dokonane z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę podczas, gdy z dokumentów geodezyjnych w Starostwie Powiatowym w Augustowie bezspornie wynika, że ogrodzenie dzielące nieruchomość D. P. z nieruchomością sąsiadów małżonków R. i Z. M. nie przebiega po granicy, a odbiega od niej w głąb nieruchomości D. P., co zostało mylnie odebrane zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie, jak i Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – błędnie potraktowane jako granica, a nieuwzględnienie oświadczenia 2 geodetów z dziennika budowy na stronie 2 datowanego 20.11.1979 r. opatrzone pieczęcią Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno – Kartograficznego w Białymstoku Zakładu Terenowego w Suwałkach Pracowni w Augustowie o treści: "Pomiaru poinwestycyjnego budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr 436/5 postawionego w Augustowie przy ul. [...] dokonano zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie, stwierdza się zgodność z projektem lokalizacji szczegółowej budynku", które to oświadczenie odpowiada rzeczywistości. W świetle granic wynikających z map nieruchomości nr [...] z 6.06.1978 r.,uwzględniającej prawidłowo przebiegające granice nieruchomości, granica od strony aktualnie nieruchomości małżonków M. przebiega na zewnątrz ogrodzenia z pozostawieniem pasa po zewnętrznej stronie ogrodzenia, obecnie bezprawnie zabudowanym przez sąsiadów w/w.
Nadto Sąd Administracyjny I instancji bezkrytycznie przyjął, że powiększenie powierzchni użytkowej budynku zostało spowodowane jego rozbudową tj. zwiększeniem powierzchni zabudowy, podczas gdy w Projekcie zatwierdzonym do wykonania budynku znak [...] z dokonaniem adaptacji, powierzchnia zabudowy została ustalona na 76, 68 m², a w opinii biegłej sądowej z zakresu szacowania nieruchomości na użytek postępowania o podział majątku dorobkowego, sygn. I Ns 17/99 Sądu Rejonowego w Augustowie, biegła potwierdza powierzchnię zabudowy 77,70 m².
Zarówno mapa z 1978 r. wraz z decyzją zatwierdzającą podział i wyodrębniającą działkę budowlaną skarżącej nr [...] z 27.06.1978 r. oraz projekt domu z adaptacją zatwierdzoną przez UM w Augustowie [...] i opinią biegłej T. T. do sprawy SR w Augustowie, sygn. I Ns 17/99, stanowią uzupełnienie niekompletnego materiału dowodowego, przedłożonego przez Starostwo Powiatowe w Augustowie, co legło u podstaw błędnej decyzji zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie, jak i Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie zostało zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo prowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego.
Tym samym wyrok Sądu I instancji błędnie za podstawę oddalenia skargi uznaje art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11.07.2003 r. do robót budowlanych wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, bądź w odpowiednio stosowanych paragrafach art. 51 ust. 1-4, w tym przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie art. 136 kpa, skoro Sąd ten prowadził dodatkowe, na wniosek strony skarżącej, postępowanie dowodowe, bez uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego działki D. P. z 1978 r., przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego – budowy przedmiotowego budynku.
Tym samym Sąd Administracyjny I instancji wydał wyrok błędny bez uzupełnienia materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:
- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku,
- dopuszczenie dowodu uzupełniającego materiał dowodowy pominięty przez Starostwo Powiatowe w Augustowie tj. mapę działki nr [...] (aktualny nr [...]) oraz decyzje wydzielające działkę do zabudowy dla D. P. i jej byłego męża, zatwierdzonego projektu budowy domu z uwzględnieniem jego adaptacji oraz opinii biegłej sądowej ds. szacowania nieruchomości T. T. w sprawie SR w Augustowie sygn. I Ns 17/99 o podział majątku dorobkowego na okoliczność powierzchni zabudowy domu,
- wydanie wyroku zmieniającego, uchylającego decyzje Inspektorów Nadzoru Budowlanego obu instancji,
- zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje wg norm przepisanych, uwzględniając koszty zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym,
- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z orzeczeniem o kosztach za II instancję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo protestów Danuty Pileckiej wykazującej, że budynek został prawidłowo posadowiony, Sąd I instancji nie zadał sobie trudu ustalenia z czego wynikały twierdzenia geodetów zapisane w dzienniku budowy, potwierdzające zgodność lokalizacji budynku z projektem.
Według skarżącej w toku całego postępowania administracyjnego dopuszczono się dwóch rażących błędów, które zaważyły na wadliwości zaskarżonej decyzji. Skarżąca przedstawiając własne ustalenia co do granicy przedmiotowych działek dochodzi do wniosku, że przedłożona przez Starostwo mapa z posadowieniem przedmiotowego budynku odbiega od rzeczywistości. Według autora skargi, drugim istotnym błędem było nieuzasadnione zarzucenie skarżącej naruszenie pozwolenia na budowę przez powiększenie powierzchni użytkowej budynku ze 109 m² do 132 m² przy założeniu, że powiększenie powierzchni użytkowej budynku było wynikiem zwiększenia powierzchni zabudowy. Tymczasem, według skarżącej projekt ze zmianami adaptacyjnymi budynku, wyjaśnienia skarżącej oraz opinia biegłego sporządzona w postępowaniu cywilnym, dowodzą prawidłowego posadowienia budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) zwanej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa nie zachodzi, rzeczą Sądu była ocena zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został w zasadzie pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane być muszą w odniesieniu do przepisów zastosowanych przez sąd. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania musi wskazywać konkretny przepis prawa materialnego lub proceduralnego naruszonego przez sąd.
Z przytoczonej powyżej treści skargi kasacyjnej nie wynika konkretnie, na której z wymienionych w art. 174 ppsa podstaw jest ona oparta.
Sformułowane w sposób opisowy zarzuty skargi zasadniczo dotyczą oceny materiału dowodowego, będącego podstawą rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarówno w zarzutach, jak też w uzasadnieniu skargi przedstawione zostały uwagi co do wadliwości postępowania dowodowego przed właściwymi organami oraz Sądem I instancji.
Skarżąca przedstawiła własne ustalenia co do przebiegu granicy pomiędzy działką będącą jej własnością a działką sąsiednią, stanowiącą własność R. M. i Z. M.. W szczególności zakwestionowała przyjęte przez właściwe organy, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ustalenia co do usytuowania budynku i przebiegu granicy, wynikające z planu realizacyjnego zagospodarowania działki i protokołów oględzin.
Ponadto skarżąca wywodziła, że wbrew temu co stwierdził Sąd I instancji, odstępstwo od pozwolenia na budowę przez zwiększenie wymiaru parteru budynku, a tym samym jego powierzchni użytkowej ze 109 m² do 132 m² - nie wpłynęło na inne, niż projektowane, usytuowanie budynku na działce.
Mimo przedstawienia szerokiej argumentacji skierowanej przeciwko podstawie faktycznej zaskarżonego wyroku, autorka skargi nie podała żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, któremu ewentualnie uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Zaznaczyć należy, że sąd kasacyjny nie bada trafności ustaleń faktycznych poczynionych w wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzuci – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa – że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowego.
Skoro w skardze kasacyjnej strona nie zarzuciła takiego naruszenia konkretnych przepisów procesowych, które doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i z tej przyczyny miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny podważyć ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonym wyroku.
W tym miejscu skład orzekający zauważa, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.03.2004 r., sygn. OSK 59/04 (publ. ONSA i WSA 2004/1/10) trafnie stwierdzono, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumienie art. 174 i 176 ppsa".
Odnosząc się do dalszej treści skargi kasacyjnej, za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 136 kpa.
Powołanie bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia samego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, nie wyczerpuje podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Ma to związek z tym, że od 1 stycznia 2004 r. przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normują procedurę sądową.
Nie mógł w sprawie odnieść oczekiwanych skutków również zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego.
Wprawdzie w zarzutach kasacji wskazano konkretne przepisy Prawa budowlanego, które według skarżącej naruszył Sąd I instancji, to jednak nie przedstawiono uzasadnienia tego dotyczącego.
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ppsa zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Dodać jednak trzeba, że Sąd nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować.
Tymczasem w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego wyprowadzony został wyłącznie z twierdzeń o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji.
Skutkowało to tym, że wobec stwierdzonej powyżej prawidłowości podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku, nie można było również podważyć jego podstawy prawnej.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.