Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia 28 stycznia 2004 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie przepisu art. 98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 143, poz. 1591 z późn.) jako organ nadzoru, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta [...] K. M.. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia Wojewoda Lubelski stwierdził, że pismem z dnia 12 listopada 2003 r. Burmistrz [...] poinformował go o uchyleniu się przez Radę Miasta [...] od ciążącego na niej obowiązku podjęcia, na podstawie art. 190 ust.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Organ nadzoru podniósł, że z wymienionego pisma i z załączonego do niego postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 11 sierpnia 2003 r. o zawieszeniu śledztwa przeciwko K. M. wynika, że radny Miasta [...] K. M. utracił prawo wybieralności. Stosownie do treści art. 190 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy, utrata prawa wybieralności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady (art. 5 w/w ustawy). W świetle cytowanych przepisów radnym może być jedynie osoba stale zamieszkująca na obszarze działania rady przez cały okres wykonywania mandatu.
Według art. 9 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego, w przypadku K. M. istnieją obiektywne okoliczności pozwalające stwierdzić, iż faktycznie zaprzestał on stałego przebywania na terytorium działania Rady Miasta [...]. Organ nadzoru podkreślił, że radny K. M. podejrzany jest o popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 KK, przy czym Prokurator Rejonowy w [...] zawiesił śledztwo wobec tego radnego w związku z niemożnością przedstawienia mu zarzutów i przesłuchania w charakterze podejrzanego. W uzasadnieniu stosownego postanowienia Prokurator Rejonowy stwierdził, że "z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, iż podejrzany K. M. w dniu 24 kwietnia 2003 r. wyjechał poza granice Polski, a aktualnie miejsce jego pobytu nie jest znane. Jak wynika z zeznań matki podejrzanego K. M., syn wyjechał wraz z żoną do Izreaela i nie jest znany termin powrotu syna do kraju". Ponadto Prokurator Rejonowy zarządził poszukiwania K. M. za pośrednictwem Komendy Powiatowej Policji w [...]
W dniu 25 listopada 2003 r. Burmistrz [...] powiadomił Wojewodę Lubelskiego, że przeciwko radnemu K. M. zostało wszczęte postępowania przygotowawcze przez Prokuratora Rejonowego w [...]. Również w tej sprawie Prokurator Rejonowy (postanowienie z dnia 17 czerwca 2003 r. sygn. akt DS. [...]) zawiesił postępowanie w związku z zaistnieniem długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej przedstawienie zarzutów K. M..
Organ nadzoru zauważył ponadto, że z przedłożonego przez Burmistrza [...] zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż
K. M. – prowadzący Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]", zam. [...], ul. [...] z siedzibą firmy – [...] ul. [...], figurował w rejestrach ewidencji działalności gospodarczej od dnia 1 marca 1998 r. do 31 stycznia 2003 r. pod numerem 61/98. W dniu 4 lutego K. M. poinformował organ ewidencyjny o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Poza tym Burmistrz [...] poinformował Wojewodę Lubelskiego, że K. M. sprzedał swoje mieszkanie położone przy ul. [...] w [...], w którym zamieszkiwał do dnia wyjazdu.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że radny K. M. faktycznie zaprzestał stałego przebywania na terytorium miasta [...], tracąc z nim stałą więź.
W odpowiedzi na wezwanie organu nadzoru do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu, Wiceprzewodniczący Rady Miasta [...] przedłożył kserokopię pisma K. M., skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta [...]. W piśmie tym K. M. stwierdza: "zwracam się z uprzejmą prośbą o umożliwienie mi urlopowania z pełnienia mandatu radnego o jeszcze cztery lub pięć miesięcy. Prośbę swą motywuję przedłużeniem kontraktu o pracę, jaki mi zaproponowała firma, w której pracuję. Z góry dziękuję za pozytywne rozpatrzenie mojej prośby". Jak zauważył Wojewoda Lubelski, z pisma tego wynika, że zostało ono sporządzone 16 grudnia 2003 r. w Jerozolimie. Zdaniem organu nadzoru, w świetle ustalonych okoliczności, wyjaśnienia K. M. nie są wiarygodne i należy przyjąć, iż K. M. opuścił Polskę, aby uniknąć odpowiedzialności karnej, z wolą koncentracji za granicą swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Ponadto organ nadzoru zauważył, że obowiązujące przepisy prawne nie przewidują instytucji "urlopowania z pełnienia mandatu radnego", Zgodnie bowiem z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
Następstwem utraty prawa wybieralności jest obowiązek podjęcia przez Radę Miasta uchwały, która stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego (art. 190, ust.2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Uchwała taka ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek utraty prawa wybieralności. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 23 października 2000 r. (sygn. akt [...] Wokanda 2001/3/29) podkreślił, że brak takiej uchwały powoduje, iż ustawowe konsekwencje utraty prawa wybieralności pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zrealizować wolę ustawodawcy. Spełnia ona funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego, zaistnienie zdarzenia z art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, obliguje Radę Miasta [...] do podjęcia takiej uchwały. Jednakże Rada Miasta [...] w dniu 29 października 2003 r. odrzuciła projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. M..
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta [...] została wezwana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. M..
Skargę na powyższe zarządzenie zastępcza Wojewody Lubelskiego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyła Rada Miasta [...], zaskarżając je w całości. Skarga zarzuca obrazę art. 98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z póżn.zm.) w związku z art. 7 i 9 oraz 190 ust.1, 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z 2003 r.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że radny K. M. zaprzestał stałego zamieszkiwania na terenie [...], tracąc tym samym prawo wybieralności i w efekcie mandat radnego, podczas gdy w rzeczywistości – jak wynika z ustaleń postępowania nadzorczego – nieobecność przebywającego poza krajem radnego ma charakter tymczasowy, związany z kontraktem zarobkowym i zakończy się jego powrotem do miejsca zamieszkania, a więc nie może stanowić przesłanki utraty prawa wybieralności i wygaśnięcia mandatu radnego. Ponadto strona skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, jako podmiotu chroniącego mandaty swoich radnych przed nieuzasadnioną interwencją administracyjną. Mając na uwadze te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Rada Miasta [...] między innymi nie zgodziła się z założeniem Wojewody Lubelskiego, iż wyrejestrowanie działalności gospodarczej i sprzedaż mieszkania przed wyjazdem radnego oraz zawieszenie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, są przesłankami wystarczającymi dla przyjęcia, że radny zerwał na stałe więź z miejscem zamieszkania i nie zamierza do niego wrócić. Sam radny, w piśmie z dnia 16 grudnia 2003 r. zaprzecza temu, by jego zamiarem było porzucenie miejsca pobytu we kraju na stałe. Radny K. M. twierdzi, że wyjechał tylko czasowo, realizuje kontrakt zarobkowy za granicą i za kilka miesięcy wróci. Zdaniem strony skarżącej stanowisko radnego, który wprost odrzuca sugestię porzucenia przezeń na trwałe miejsca zamieszkania, powinno być przede wszystkim brane pod uwagę przy ocenie jego zamiaru, bo okoliczność sprzedaży mieszkania dla pozyskania środków na wyjazd i uporządkowanie przed tym spraw swego przedsiębiorstwa nie są w tej sytuacji istotne. Ustosunkowując się do dochodzeń karnych w stosunku do radnego K. M., strona skarżąca uważa, że przed ich rozstrzygnięciem przez sąd nie mogą mieć one znaczenia dla oceny jego postępowania.
Ponadto strona skarżąca podnosi, iż zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego nie zostało doręczone radnemu K. M., mimo, że stwierdza wygaśnięcie jego mandatu, a więc powinien on je otrzymać z pouczeniem o możliwości obrony przed działaniem organu nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wniesione w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt III S.A./Lu 182/04, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 28 stycznia 2004 r., stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta [...] K. M., jest zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawą wydania tego zarządzenia jest przepis art. 98a ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), nie podejmuje uchwały w zakresie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Jest bezsporne w niniejszej sprawie, że Wojewoda Lubelski, po stwierdzeniu – w ramach własnych ustaleń, w zakresie okoliczności faktycznych – istnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego K. M., pismem z dnia 25 listopada 2003 r. wezwał Radę Miasta [...] do podjęcia stosownej uchwały, w terminie 30 dni, zgodnie z wymogami przepisu art. 98a ust.1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Po bezskutecznym upływie tego terminu Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta [...] K. M..
W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości to, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy spełnione zostały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.
Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć należało, że zgodnie z art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. nr 159, poz. 1547 ze zm.), utrata prawa wybieralności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 tej ustawy, prawo wybieralności przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady, przy czym w myśl art. 5 tej ustawy, prawo wybierania do danej rady przysługuje każdemu obywatelowi, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. W świetle cyt. regulacji ustawowej stwierdzić należy, że radnym może być jedynie osoba, która stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady, przy czym stan taki powinien trwać przez cały czas trwania kadencji tej rady. Zgodnie z przepisem art. 9 cyt. ustawy, dla oceny faktu stałego zamieszkania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. W myśl przepisu art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na poprawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus), przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Jeżeli więc organ nadzoru ustalił, że radny K. M. nie przebywa – w sensie fizycznym – na obszarze działania Rady Miasta [...] od ponad roku, a ponadto opuszczając miasto [...] wyzbył się on swojego majątku – w tym lokalu mieszkalnego i zakończył swoją działalność gospodarczą zaś Polskę opuścił wraz z rodziną, udając się do Izraela, to owe ustalenia dawały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że obecnie miejscem zamieszkania tego radnego nie jest miasto [...].
Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że decydujące znaczenie dla oceny tej okoliczności winno mieć stanowisko samego radnego, który zaprzeczył, aby jego zamiarem było porzucenie miejsca pobytu na stałe. Wyrażona w tym zakresie wola radnego, o ile nawet jest wiarygodna, pozostaje w oderwaniu od ustalonego faktu jego nie przebywania w sensie fizycznym w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Teza strony skarżącej pozostaje także w sprzeczności z normą zawartą w przepisie art. 28 k.c., zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Radny K. M. nie może więc mieć miejsca zamieszkania zarówno w Polsce, jak i w Izraelu, co umknęło uwadze strony skarżącej.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego nie zostało doręczone samemu radnemu, zauważyć należy, co następuje. Stosownie do art. 98 ust.3 w zw. z art. 98a ust.3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest gmina, której interes prawny lub uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a więc stroną posterowania, którego wynikiem jest wydanie zarządzenia zastępczego, nie jest sam radny, co oznacza, że organ nadzoru nie miał obowiązku doręczenia K. M. zarządzenia zastępczego z dnia 28 stycznia 2004 r.
Z tych względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Miasto [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- obrazę art. 50 § 1 w zw. z art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 98 ust.3 i art. 98a ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 159 z 2001 r. z późn.zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, iż skoro powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym legitymują w niniejszej sprawie, do wniesienia skargi od zarządzenia zastępczego Wojewody Lubelskiego, Radę Miasta [...], to równocześnie pozbawiają prawa do tej skargi i tym samym prawa bycia stroną postępowania sądowego, radnego Rady Miasta [...], K. M. – podczas gdy w rzeczywistości, z mocy powołanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 50 § 1 w zw. z art. 32), tenże K. M., mając w tym interes prawny, był uprawniony do doręczenia mu przedmiotowego zarządzenia zastępczego, na które mógłby złożyć skargę i stać się stroną postępowania sądowego, zaś pozbawienie go obrony swych praw w zaskarżonym wyroku, skutkuje nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wywodził, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego reguluje art. 98 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stronami postępowania sądowego mogą być jedynie gmina i organ nadzoru. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym jako lex specialis wyłączają stosowanie art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Podstawę prawną podjęcia przez wojewodę zarządzenia zastępczego – wygaśnięcie mandatu radnego – reguluje art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi "Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust.2 i 6 i art. 194 ust.1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust.6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1080 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępstwa wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (ust.1). W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust.1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust.2). Przepisy art. 98 stosuje się odpowiednio (ust., 3)". Według art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. 2003 r. Nr 159, poz. 1547) "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: (...) 3) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów". Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w art. 190 ust.1 powołanej ustawy - Ordynacja wyborcza do gmin, rad powiatów i sejmików województw stwierdza rada w drodze uchwały. Art. 98a ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym reguluje podstawę podjęcia przez wojewodę zarządzenia zastępczego w razie naruszenia przez radę gminy obowiązku podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust.1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a zatem w razie utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.
Zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnego wskutek utraty wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów zastępuje z mocy prawa uchwałę rady gmin, wywołując takie same skutki prawne.
Przyznając wojewodzie – organowi nadzoru kompetencję nadzorczą w zakresie bezczynności rady gminy naruszającej obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 98a ust.3 "Przepisy art. 98 stosuje się odpowiednio". Według art. 98 ust.1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym
"Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust.2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Art. 98a ust.3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi o odpowiednim stosowaniu. Przyjęcie konstrukcji w przepisie prawnym odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia czy przepis art. 98 powołanej ustawy stosuje się wprost, czy zastosowanie wymaga modyfikacji przy stosowaniu, czy wreszcie ze względu na odrębność regulacji przepis ten nie ma zastosowania. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 98 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wymaga rozważenia z uwzględnieniem art. 191 ust.1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który stanowi "Od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust.1 pkt 3, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Przepisy art. 60 i 61 stosuje się odpowiednio". Rozważając znaczenie art. 191 ust.1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw dla wykładni art. 98a ust.3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy uwzględnić zasady konstytucyjne, a to zasadę konstytucyjną sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ta zasada konstytucyjna jest podstawą do przyjęcia wykładni, że art. 98 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stosuje się wprost do zaskarżalności przez gminę zarządzeń zastępczych stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego. Przyznanie zatem radnemu prawa odwołania do sądu powszechnego na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności, jak i prawa odwołania do sadu powszechnego na wydane z powodu bezczynności rady gminy zarządzenie zastępcze wojewody (art. 191 ust.1 powołanej ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw) nie wyłącza prawa gminy do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 98 ust.3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawa do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". Regulacja legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym i zarządzenie zastępcze jest wyczerpująca. Nie ma podstaw prawnych do stosowania art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ograniczeniu legitymacji do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych do gmin, powiatu, województwa, przesądza wprost art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt".
Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 98 ust.3 i art. 98a ust.3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie zaskarżenia zarządzenia zastępczego stronami postępowania sądowego jest wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego i organ nadzoru. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza do tego postępowania innych uczestników.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.