Wyrok NSA z 29 kwietnia 2005 r., OSK 1419/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 235/04

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./, Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Zbigniew Rausz
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

Sentencja

1. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2004 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 17 grudnia 2003 r. nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z 4 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem nakazał J. P. wstrzymanie robót budowlanych związanych z rozbudową obory polegającą na budowie dodatkowego budynku połączonego z nią oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 26 września 2003 r. szeregu dokumentów umożliwiających legalizację prowadzonych robót budowlanych. Poinformowano jednocześnie inwestora o tym, że wznowienie robót budowlanych będzie możliwe po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, która zostanie ustalona odrębnym postanowieniem. Ze względu na niewykonanie w terminie tych obowiązków ten sam organ decyzją z 17 października 2003 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi dobudowaną część do istniejącej obory oraz rozebrać zaadaptowaną oborę w części istniejącej stodoły. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w Białymstoku, który stwierdził, że przed przystąpieniem do rozbudowy obory inwestor winien uzyskać pozwolenie budowlane, czego nie uczynił. Nie skorzystał też z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej wynikającej z postanowienia z 4 września 2003 r. W swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Podniósł, że w dniu 7 lipca 1993 r. złożył wniosek do Wójta Gminy w [...]o wydanie pozwolenia na rozbudowę obory i zbiornika na gnojówkę i uzyskał informację od pracownika Urzędu Gminy, że może przystąpić do budowy, a w międzyczasie uzyska pozwolenie na budowę. O tym, że nie powinien tego czynić dowiedział się w trakcie oględzin dokonanych przez organ nadzoru budowlanego. Nie złożył on wymaganych dokumentów, gdyż nie miał kwoty 15.000 zł, na która musi pracować cały rok. Uważa, że stawiane warunki legalizacji powinny być możliwe do wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wcześniej wyroku oddalił skargę J. P.. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu nie może być brana pod uwagę podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż uzyskał informację od pracownika Urzędu Gminy, że może wcześniej przystąpić do budowy. Nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż skarżący dokonał samowoli budowlanej. Jej legalizacja w świetle nowelizacji Prawa budowlanego z 17 marca 2003 r. jest możliwa po spełnieniu określonych w przepisach przesłanek i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej – art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Do opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. nr 120, poz. 1132) określono tą stawkę na 300 zł. Oznacza to, że pięćdziesięciokrotność stawki wyniesie 15.000 zł. Organy administracji nie mają możliwości dokonywania odstępstw od tych stawek.

W skardze kasacyjnej J. P. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:

• naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że w sprawie nastąpiła samowola budowlana, w sytuacji, gdy skarżący znajdował się w stanie wyższej konieczności;
• naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 oraz 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnieni wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieprawidłową jego ocenę. Skarżący uważa, że znajdował się w stanie wyższej konieczności, gdyż oczekiwał na dostawę 30 sztuk bydła z Niemiec, które miały być dostarczone w początkach września 2003 r. Poinformowano go też, że może rozpocząć roboty budowlane już w trakcie oczekiwania na pozwolenie budowlane. Urząd nie wydał decyzji w przewidzianym terminie. Sąd dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, co wiąże się z pominięciem niektórych dowodów oraz brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymogom, bowiem, podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje wyłącznie przepisy procesowe zawarte w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Niemożliwe w tej sytuacji byłoby, aby Sąd I instancji naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a., których przecież nie stosował. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania jest całkowicie chybiony.

Nadmienić można, że w przypadku, w którym organ administracji niewydaje w terminie decyzji administracyjnej stronie przysługuje prawo złożenia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a w sytuacji, gdy i ono nieposkutkowało skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Także zupełnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016). Abstrahując od tego, iż w skardze nie wskazano czy jego naruszenia miało polegać na błędnej jego wykładni czy tez niewłaściwym zastosowaniu, nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że w żadnej z tych postaci przepis ten nie został naruszony. Zgodnie z tym przepisem roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub wtedy, gdy w odniesieniu do robót niewymagających pozwolenia właściwy organ nie wniósł w terminie 30 dni sprzeciwu (w sytuacji, gdy roboty te wymagały zgłoszenia). W rozpoznawanej sprawie nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że prowadzone przez skarżącego roboty budowlane wymagały pozwolenia budowlanego. Żaden, jak określono to w skardze kasacyjnej, stan wyższej konieczności nie zwalniał skarżącego od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Prowadzenie robót budowlanych bez zezwolenia stanowi samowolę budowlaną, której konsekwencją jest konieczność zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.