Uzasadnienie
W dniu 3 września 2003 r. Skarżąca Mirosława P., wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. (...) z dnia 7 sierpnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu (...) z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie zwolnienia ze służby.
Skarżąca zarzuciła powyższym decyzjom naruszenia prawa poprzez po pierwsze, prowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji, bez uprzedniego wszczęcia postępowania, co według Skarżącej stanowi naruszenie art. 61 par. 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego /dalej Kpa/. Po drugie, oparcie skarżonych decyzji na przepisie art. 26 pkt 10 Ustawy o Służbie Celnej /Dz.U. 2004 nr 156 poz. 1641/, dalej przywoływanej jako ustawa o Służbie Celnej, podczas gdy w ich uzasadnieniu wskazano przesłanki zawarte w pkt 1 i 6 tego artykułu i punkcie 5 artykułu 25.
Jako kolejne naruszenie prawa Skarżąca wskazała naruszenie art. 77 i 80 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wreszcie Skarżąca zarzuciła niezastosowanie się do dyspozycji art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Mirosława P. wniosła o uchylenie decyzji w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 28 maja 2004 r. oddalił skargę Mirosławy P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia 7 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby. Sąd zwrócił uwagę, iż na podstawie art. 1 par. 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, dalej przywoływanej jako p.u.s.a., sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, i to w dacie jej wydania.
Sąd podniósł także, że nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawą materialnoprawną zwolnienia Mirosławy P. ze służby w Izbie Celnej w W. był przepis art. 26 pkt 10 Ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej spełnił w należyty sposób przesłanki, które prowadzą do prawidłowego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby.
Sąd zwrócił uwagę, iż w związku z przedłużającą się absencją chorobową st. kontrolera celnego Mirosławy P. w II kwartale 2003 r., została przeprowadzona wewnętrzna kontrola stanowiska pracy i etapu zaawansowania załatwianych przez nią spraw służbowych do dnia 30 marca 2003 r. W wyniku wspomnianej kontroli stwierdzono szereg poważnych nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych.
Zdaniem Sądu, ustalenie kontroli wewnętrznej w zakresie nieprawidłowości przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez skarżącą stanowi "wyraźna przyczynę" uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby w rozumieniu art. 26 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Wskazano jednocześnie, że działania takie mogą zostać przedsięwzięte pod warunkiem stwierdzenia, iż dalsze pozostawienie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Co do powyższego nie było żadnych wątpliwości. Dodatkowo podkreślono, że Skarżąca była wielokrotnie karana w postępowaniu dyscyplinarnym, a ponadto Prokuratura Okręgowa w R. skierowała przeciwko niej akt oskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z powyższym uznał w wyroku, że Dyrektor Izby Celnej w W. w sposób należyty wykazał spełnienie przesłanek z art. 26 ust. 10 Ustawy o Służbie Celnej i tym samym oddalił skargę Mirosławy P. W dniu 30 sierpnia 2004 r. wniesiono skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 26 pkt 10 Ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, iż ustalenia kontroli wewnętrznej w zakresie nieprawidłowości przy wykonywaniu obowiązków służbowych stanowią "wyraźną przyczynę" uzasadniającą zwolnienie ze służby w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie były wyłącznie zawinione przez Skarżącą.
Zarzucono, iż Dyrektor Izby Celnej pomimo iż podał za podstawę prawną zwolnienia art. 26 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej, to okoliczności faktyczne powołane w uzasadnieniu decyzji świadczą o oparciu się o art. 25 ust. 1 pkt 5 i art. 26 pkt 1 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, iż w sprawie skarżącej zostały spełnione przesłanki do ustalenia innej ważnej przyczyny uzasadniającej zwolnienie ze służby w oparciu o art. 26 pkt 10 Ustawy o Służbie Celnej. Jednakże, zdaniem pełnomocnika, ta inna ważna przyczyna, której zaistnienie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych i pozostawienia funkcjonariusza celnego w służbie, musi być wyłączenie zawiniona, o czym nie można mówić w konkretnej sprawie.
W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd w kwestionowanym orzeczeniu zinterpretował ową inną przyczynę dowolnie, a wręcz niezgodnie z ustaloną w tym zakresie linią orzecznictwa. Pełnomocnik argumentował dalej, iż wykryte nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków służbowych przez Skarżącą są wynikiem także działań zakładu pracy poprzez system podziału pracy, który nie uwzględniał nadmiernego obciążenia Skarżącej obowiązkami służbowymi w sytuacji absencji chorobowej. Wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że powyższe okoliczności są niezależne od działań czy zaniechań Skarżącej i ponad wszelką wątpliwość świadczą o braku wyłącznej winy Skarżącej.
Pełnomocnik podniósł ponadto, iż błędne jest uznanie, że dalsze pozostawanie w służbie przez Skarżącą nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem nie udowodniono jej wyłącznego zawinienia w niewykonywaniu obowiązków służbowych.
Co się tyczy zaś wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego, pełnomocnik Skarżącej zwraca uwagę, iż brak jest prawomocnego orzeczenia skazującego i w chwili obecnej Skarżąca korzysta z zasady domniemania niewinności.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej podkreślony został brak przeprowadzenia w powyższym zakresie własnych ustaleń przez Dyrektora Izby Celnej i nie zdecydowano o zawieszeniu wszczętych postępowań dyscyplinarnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.
Pełnomocnik Skarżącej dodaje, iż wymierzone Skarżącej we wszczętym i prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym kary były oparte na "nie przeprowadzonych do końca wyczerpujących ustaleniach faktycznych" oraz nie uwzględniały wyjaśnień Skarżącej, która w sposób jednoznaczny i niekwestionowany przez prowadzącego postępowanie, podnosiła okoliczności związane np. ze źle zorganizowaną pracą, czy nadmiarem obowiązków. To według pełnomocnika świadczy o przyczynieniu się zakładu pracy do zaniedbań w służbie Skarżącej. W związku z powyższym, nie może być mowy o przyjęciu wyłącznej winy Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajduje się również stwierdzenie, iż Skarżąca w zasadzie dobrowolnie poddała się karze, "chcąc w ten sposób zaniechania prowadzenia postępowania, którego wynik nie był do końca do przewidzenia".
Pełnomocnik Skarżącej w związku z tym stwierdza, iż Izba Celna nie przeprowadziła "wyczerpujących ustaleń i wyjaśnień" w sprawie. Zdaniem pełnomocnika, prowadzenie i ostateczne wymierzenie kary z niższego katalogu kar dyscyplinarnych nie może stanowić uznania istnienia ważnej przyczyny w rozumieniu art. 26 pkt 10 ustawy o służbie celnej. Pełnomocnik Skarżącej wskazuje, że "utrata zaufania", na którą powołuje się Dyrektor Izby Celnej w zaskarżonej decyzji, w uwzględnieniu chociażby rodzaju czynów stopnia zawinienia i braku wyłącznej winy Skarżącej nie uzasadnia przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 26 pkt 10 ustawy o służbie celnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 par. 1 i art. 145 par. 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, cytowanej dalej, jako p.p.s.a. Według pełnomocnika Skarżącej naruszenie prawa w tym zakresie polegało na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy przy niezwiązaniu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawą prawną, istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej nie wykazano, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r. narusza prawo w stopniu skutkującym jego uchyleniem.
Podstawę materialnoprawną zwolnienia Skarżącej ze służby celnej stanowił art. 26 Ustawy o Służbie Celnej /Dz.U. nr 72 poz. 802 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić w przypadku zaistnienia innej niż wymienione w pkt 1-9, wskazanego przepisu, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawienie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu.
Art. 26 pkt 10 ustawy obejmuje takie zdarzenia i sytuacje, które wystąpiły w trakcie wykonywania służby i które właściwy organ mając na względzie postępowanie /zachowanie/ funkcjonariusza uznaje za nie gwarantujące należytego wykonywania obowiązków a ocena ta nie jest związana z popełnieniem przez funkcjonariusza czynu karalnego.
W świetle tego przepisu organ może zwolnić funkcjonariusza ze służby, gdy zachowanie funkcjonariusza dyskwalifikuje go, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
Organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i pozostaje to w kompetencji organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Organ orzekający w sprawie musi ponadto przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 Kpa/. Przed podjęciem rozstrzygnięcia zobowiązany jest także wnikliwie i wszechstronnie zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 par. 3 Kpa /wyrok NSA z 30 listopada 2001 r. II SA 2241/01/.
Mając na uwadze treść przepisu art. 25 i 26 Ustawy o Służbie Celnej nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że to nie przepis art. 26 pkt 10 powinien stanowić podstawę zwolnienia ze służby Mirosławy P. Dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego świadczą niezbicie o naruszeniu obowiązków służbowych przez Skarżącą /w szczególności wyniki kontroli wewnętrznej oraz orzeczone kary dyscyplinarne/. Znaczenie drugorzędne ma argumentacja Skarżącej, iż nie ponosi winy wyłącznej, a tym samym winę za zaniechania w wykonywaniu przez nią obowiązków służbowych ponosi również pracodawca poprzez złą organizację pracy.
Funkcjonariusz Służby Celnej ze względu na wagę powierzonych mu obowiązków musi między innymi cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Jakiekolwiek wątpliwości w tej materii dyskwalifikują funkcjonariusza służby celnej. W sprawie Skarżącej zarówno wyniki wewnętrznej kontroli wykazujące poważne uchybienia w wykonywaniu obowiązków, jak i mające uzupełniające znaczenie w przypadku zastosowanej w sprawie podstawy prawnej zwolnienia ze służby, liczne kary dyscyplinarne, stanowią wystarczającą podstawę zwolnienia ze służby. Argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej o "dobrowolnym poddaniu" się karom dyscyplinarnym nie mają prawnego znaczenia. Odwrotnie, funkcjonariusz służby celnej, który nie kwestionuje w przepisanych prawem formach orzeczenia dyscyplinarnego, musi mieć świadomość, że zgadza się z rozstrzygnięciem dyscyplinarnym, i że z faktu ukarania mogą wynikać określone konsekwencje.
Wyraźnie też podkreślić należy, że podstawą zwolnienia ze służby skarżącej nie było toczące się postępowanie karne. Nie jest także uzasadniony zarzut prowadzenia postępowań dyscyplinarnych mimo toczącego się postępowania karnego. Postępowania takie mogą toczyć się równocześnie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2001 r. - II SA 1371/01 - Lex nr 55010/ "o ważności przyczyny określonej w art. 26 pkt 10 ustawy z 1999 r. o służbie celnej muszą świadczyć dowody przeprowadzone na okoliczność, że pozostawienie w służbie skarżącego nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz że Urząd nie może dalej zatrudniać skarżącego, ponieważ utracił do niego zaufanie." Ustalenia w tym zakresie dokonane przez organ administracji publicznej są wyczerpujące i zasadnie zostały zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podobne w swej istocie stanowisko prezentuje we wskazanym zakresie Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 31 maja 2001 r., I PKN 441/00 /OSNP 2003 nr 7 poz. 176/ stwierdził, że "uzasadniony brak zaufania do pracownika może istnieć także wtedy, gdy wprawdzie pracownikowi nie można przypisać winy - lub nie da się jej udowodnić - jednakże w sensie obiektywnym jego zachowanie jest nieprawidłowe, budzące wątpliwości co do rzetelności podejścia do obowiązków pracowniczych, nawet w takich sytuacjach, w których do naruszenia powinności pracowniczych faktycznie nie dochodzi /por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 1997 r., I PKN 385/97 - OSNAPU 1998 nr 18 poz. 538/."
Dodatkowo należy stwierdzić, iż praca w służbach mundurowych wymaga wyższych personalnych oraz charakterologicznych kwalifikacji. Ze względu na specyfikę i cele służby zostały bardziej rygorystycznie niż w przypadku pozostałych profesji ukształtowane zasady utraty statusu pracowniczego /wyrok TK K 25/96/. We wskazanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zadania Służby Celnej mają wymiar wieloaspektowy. Stanowią one realizację celów przypisywanych tradycyjnie z jednej strony - służbom pionu śledczego, z drugiej zaś - skarbowego. Należy zwrócić uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej dla budżetu państwa. Wieloaspektowy, publiczny wymiar Służby Celnej powoduje, że w istotnym stopniu jej działania, a nawet wyobrażenia o nich, kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Okoliczność, że wymagania takie w stosunku do nich są niejednokrotnie wyższe niż w stosunku do innych służb, nie oznacza, że w stosunku do innych służb nie mogą być zwiększone, o ile tego wymagać będzie sytuacja /K 1/04 - OTK ZU 2004 nr 8/A poz. 93/. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela powyższe stanowisko.
Art. 2 Ustawy o służbie celnej jasno stanowi, iż w Służbie Celnej może pełnić służbę osoba, która oprócz innych wymienionych w tym przepisie przesłanek - nie była karana za przestępstwo umyślne oraz cieszy się nieposzlakowaną opinią /wyrok TK z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03 - OTK-A 2004 nr 11 poz. 118/. Raz jeszcze podkreślić należy, że funkcjonariusz Służby Celnej ze względu na wagę powierzonych mu obowiązków musi cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Jakiekolwiek wątpliwości w tej materii dyskwalifikują taką osobę jako funkcjonariusza celnego.
W wyroku z 28 listopada 2001 r. /II SA 2543/01 - Lex nr 84357/ Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepisy regulujące rozwiązanie stosunku pracy z funkcjonariuszem celnym nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, a skorzystanie z rozwiązań przyjętych w art. 26 pkt 10 Ustawy o Służbie Celnej nie może opierać się wyłącznie na subiektywnych przekonaniach dyrektora urzędu celnego. Wymaga natomiast wskazania przez organ realnie istniejącej "ważnej przyczyny" lub składającego się na nią szeregu okoliczności uzasadniających konieczność rozwiązania z funkcjonariuszem celnym stosunku pracy. Chodzi tu przy tym o konkretne zdarzenia dotyczące zachowania się funkcjonariusza w służbie lub w życiu prywatnym bądź inne okoliczności, których powstanie obiektywnie utrudnia lub uniemożliwia należyte wykonywanie przez tego funkcjonariusza obowiązków służbowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie została dochowana należyta staranność w działaniach Dyrektora Izby Celnej w W. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organy orzekające przestrzegały stosownych reguł procesowych. Przeprowadziły własne postępowanie dowodowe i poczyniły samodzielne ustalenia wskazujące na to, że Skarżąca dopuściła się szeregu uchybień uniemożliwiające dalsze jej pozostawanie w Służbie Celnej. Niepodważalnym jest, iż Skarżąca dopuściła się czynów pozwalających na przyjęcie, iż utraciła ona nieposzlakowaną opinię niezbędną do dalszego wykonywania obowiązków funkcjonariusza celnego.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, stwierdzić należy, iż istotą wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sąd administracyjny jest wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego, jaka norma, w tym przypadku, norma prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie i czy została zastosowana prawidłowo. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej oznacza badanie zgodności z prawem czynności dokonywanych przez organy administracji publicznej. Postępowanie przeprowadzone przez Sąd I instancji powyższym regułom czyniło zadość i także z tych względów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.