Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. /II SA/Kr 928/02/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii R. na decyzję Wojewody M. z dnia 26 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddalił skargę.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców nieruchomości - części działki ewid. nr 44/40 o pow. 51.706 m2, położonej w obrębie geod. 45 jednostki K.-K. w granicach dawnej parceli gruntowej 1.kat. 960/1 byłej gminy katastralnej K. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r. (...) na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego "K." SA w K. a prawo to zostało wpisane w dniu 16 września 1993 r. do księgi wieczystej nr (...) prowadzonej dla nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia 28 stycznia 1993 r.(...).W tej sytuacji Wojewoda powołał przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako podstawę odmowy zwrotu tej nieruchomości. W skardze na tę decyzję Maria R. zarzuciła, że narusza ona powołany przepis. W toku postępowania o zwrot nieruchomości skarżąca złożyła wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z Wytwórnią i wniosek ten nie został rozpoznany a skarżąca nie otrzymała żadnego stanowiska organu w tej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając oddalenie skargi przytoczył treść przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustalony stan faktyczny sprawy. Sąd podniósł, że w tych okolicznościach faktycznych roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło i organ nie był uprawniony do badania prawidłowości ustanowienia użytkowania wieczystego i do podważania decyzji w tym przedmiocie, jest bowiem związany ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia 28 stycznia 1993 r. na podstawie której prawo użytkowania wieczystego powstało.
Pełnomocnik Marii R. adwokat M. P. zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a ewentualnie o zastosowanie przepisu art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze podniesiono zarzuty 1/ naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 Kpa oraz 157 par. 2 Kpa poprzez stwierdzenie, że organ administracji nie był uprawniony do badania prawidłowości lub podważania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego /w konsekwencji doszło do naruszenia prawa przez Sąd poprzez oddalenie skargi a tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy podlegała ona uchyleniu/, 2/naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 97 par. 1 pkt 4 oraz art. 125 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -poprzez prowadzenie postępowania pomimo, iż jego wynik zależał od zakończenia toczącego się postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego, 3/ naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię czyli poprzez stwierdzenie iż spółka akcyjna sprywatyzowana z majątku Skarbu Państwa posiada walor osoby trzeciej w stosunku do Skarbu Państwa - w rozumieniu wskazanej ustawy oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu tj. poprzez zastosowanie go w sytuacji gdy podmiot - Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego K. S.A.- będąca użytkownikiem wieczystym wywodzi się z majątku Skarbu Państwa/jest spółką akcyjna sprywatyzowaną z majątku Skarbu Państwa/. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono że, niezależnie od powyższego, zaskarżony wyrok narusza przepis art. 229a w związku z art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 2004 nr 141 poz. 1492/.Powołany przepis będzie już obowiązywał w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie niezgodny także z tym przepisem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono że stwierdzenie przez Sąd iż z uwagi na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnienie decyzji o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest wiążące dla organu wydającego decyzję o zwrocie nieruchomości pozostaje w sprzeczności z art. 156 i 157 Kpa. W toku postępowania o zwrot nieruchomości podnoszono że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wbrew przepisowi art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 465 ze zm./.Ustawa ta nie obowiązuje ale na mocy art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazane unormowania pozostają aktualne. Wskazany przepis ma znaczenie dla sprawy bo chociaż nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa, to ten przepis był podstawą prawną decyzji z dnia 28 stycznia 1993 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Skoro zatem decyzja stanowiąca podstawę wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej była wydana z rażącym naruszeniem prawa /a właściciel nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji/ - co strona podnosiła w toku postępowania - to należało stwierdzić jej nieważność i postępowanie w tej sprawie wszcząć z urzędu, a następnie orzec o zwrocie nieruchomości. Art. 229 nie stał na przeszkodzie załatwieniu sprawy w zgodzie z przepisami Kpa.
W sprawie zachodziły przesłanki do rozwiązania użytkowania wieczystego/skarżąca złożyła wniosek do właściwego organu a sprawie nie został nadany bieg/.W razie uwzględnienia wniosku użytkowanie wieczyste zostanie rozwiązane a tym samym wydanie orzeczenia w sprawie administracyjnej o zwrot nieruchomości zależało od rozstrzygnięcia wstępnego organu administracji. Organ powinien w oparciu o przepis art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa postępowanie zawiesić a skoro tego nie zrobił Sąd powinien stwierdzić że decyzja naruszała prawo i uchylić ją. Niezależnie od tego także Sąd powinien zawiesić postępowanie do czasu wydania decyzji rozstrzygającej kwestię czy użytkowanie wieczyste zostanie utrzymane.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono również że Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego S.A. nie można uznać za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami/została ona przekształcona z jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa, przekształconej w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa a następnie w spółkę akcyjną/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przez organy administracji przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości w sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z Wytwórnią Sprzętu Komunikacyjnego S.A. Postępowanie w sprawie rozwiązania tego użytkowania zostało wszczęte wnioskiem M. R., przeprowadzano czynności wyjaśniające w sprawie, informowano skarżącą o jego prowadzeniu - wynika to jednoznacznie z akt sprawy. Prawdziwe jest również twierdzenie skarżącej że postępowanie to nie zostało w żadnej formie zakończone i nie informowano jej o dokonanych ustaleniach i ich konsekwencjach prawnych. Rozstrzygnięcie sprawy użytkowania wieczystego /czy w zależności od ustaleń potraktowanie wniosku strony, podnoszącej w toku postępowania także zarzuty przeciwko decyzji z dnia 28 stycznia 1993 r., jako wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji/powinno poprzedzać postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na mocy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.
Przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie poprzedniego właściciela/jego następcy prawnego/o zwrot nieruchomości nie było a priori wyłączone tylko na tej podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby, z tym zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. O takiej zależności mowa była w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. /OPS 15/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 75/. Zmiana stanu prawnego nie może jednak prowadzić do sytuacji niejasnych, niezawinionych przez skarżącą, prowadzących do utraty zaufania do organów Państwa i stanowionego przez nie prawa. Jeśli organ podejmuje postępowanie w związku z wnioskiem skarżącej to musi to postępowanie, w jakiejkolwiek formie, zakończyć. Okoliczność, że w stanie prawnym w dacie orzekania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, nie może być rozumiana jako wyłączająca możliwość podejmowania działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.
W sytuacji gdy w związku z wnioskiem skarżącej, postępowanie w sprawie ewentualnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego prowadzono, kwestie z nim związane powinny być wyjaśnione przed podjęciem decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, opartej m.in. na przepisie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/w dacie orzekania przez organy administracji Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. W konsekwencji takie zaniechanie organu administracji- niewyjaśnienie kwestii zapoczątkowanej wnioskiem skarżącej i brak zawieszenia postępowania w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające, w związku z tym wnioskiem, było prowadzone i nie zostało zakończone w jakikolwiek sposób - czyni uzasadnionym zarzut naruszenia prawa które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym zasadny jest zarzut oddalenia skargi przez Sąd w sytuacji gdy decyzja naruszała prawo /co miało wpływ na wynik sprawy/, a zatem w konsekwencji powinna zostać uchylona. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie wskazano wprost naruszenia przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 Lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270, dalej w skrócie p.p.s.a./ ale jego rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym przypadku było możliwe z uwagi na to, że zarzut ten został w istocie w skardze ujęty poprzez wskazanie, że Sąd utrzymał w mocy decyzję mimo że podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i następnie uzasadnienie.
Brak zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem strony o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i nieodniesienie się do tej kwestii w jakiejkolwiek formie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawia, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 125 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może być uznany za zasadny. W sytuacji gdy nie wiadomo czy - w związku z wnioskiem skarżącej - toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne lub sądowe, zawieszenie postępowania sądowego byłoby przedwczesne.
Podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni przepisu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ dotyczy kwestii spornej na gruncie omawianego przepisu - pojęcia "osoby trzeciej". W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd iż pojęcie to nie obejmuje ani gminy/powiatu, województwa/ ani Skarbu Państwa. W rozpoznawanej sprawie podmiotem na rzecz którego decyzją deklaratoryjną ustanowione zostało w 1993 r. prawo użytkowania wieczystego jest Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego w dacie orzekania mająca status spółki akcyjnej. Istotnie, powstała ona w wyniku przekształceń prywatyzacyjnych jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa. W ich wyniku stała się odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa użytkującym nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa. Należałoby zatem przyjąć że Wytwórnia ma status "osoby trzeciej" w rozumieniu powołanego przepisu. Tym samym ten zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za zasadny.
Podniesiony dodatkowo w skardze argument o zmianie regulacji prawnej poprzez dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. 2004 nr 141 poz. 1492 ze zm./ przepisu art. 229a stanowiącego, że przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia nie mógł być uznany za zarzut skargi kasacyjnej i rozważany. Przepis ten może ewentualnie mieć wpływ na sytuację skarżącej ale rozważenie jego stosowania na gruncie konkretnej sprawy może nastąpić tylko na etapie postępowania administracyjnego.
Zważywszy, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.