Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. K. i M. K. na uchwałę Rady Miasta Augustów z dnia 3 lipca 2003r., odrzucającą ich zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa – terenów obejmujących część dzielnicy Ślepsk, ograniczonych działkami nr [...], jeziorem Necko, Dzielnicą Borki III i ul. Rajgrodzką, dotyczące przebiegu drogi 2 KD.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że odrzuca się zarzut, gdyż nie jest możliwa zmiana trasy planowanej publicznej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 2 KD z ciągiem pieszo-rowerowym przechodzącej w okolicy działki nr [...] w ciąg 15k.
H. i M. K. zaskarżyli powyższą uchwałę do sądu administracyjnego podnosząc, że Rada Miasta Augustów naruszyła art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz niewłaściwie zastosował w sprawie przepisy art. 1 ust. 2 i 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Uznając skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że uchwała odrzucająca zarzut skarżących nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przytoczył pogląd, że obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest jednocześnie związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd I instancji wywiódł, że obowiązku uwzględnienia zarzutu rada gminy nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa planistycznego rada gminy jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując natomiast powyższe uprawnienia rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania i jeżeli uznania tego nie nadużywa, to odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym zajęto analogiczne stanowisko (wyroki z dnia 31 sierpnia 1998r., IV SA 695/98, z dnia 20 kwietnia 1998r., IV SA 2234/97, z dnia 6 lutego 2001r., SA/Bk 1282/00 oraz z dnia 29 maja 2002r., SA/Bk 129/02).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Augustów odrzucając zarzut strony nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, gdyż miała na uwadze zarówno prawo skarżących do zagospodarowania działki, jak i służebną rolę ustaleń planu w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W ocenie Sądu I instancji nie potwierdziły się zarzuty skarżących co do wadliwości zaskarżonej uchwały, a projekt planu miejscowego nie narusza interesu prawnego i ekonomicznego skarżących, pozostawiając dotychczasowe przeznaczenie terenu pod zabudowę jednorodzinną oraz mieszkalno-pensjonatową, nastawioną na obsługę turystów i wczasowiczów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący H. i M. K., zaskarżając w całości wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Augustów w przedmiocie odrzucenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej postawiono następujące zarzuty naruszenia prawa:
- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżących, arbitralne decydowanie o nieruchomościach nie będących własnością gminy bez porozumienia ze skarżącymi oraz niewyjaśnianie w uzasadnieniu uchwały dlaczego tylko planowane rozwiązania ingerujące w prawo własności mogą być przyjęte, a inne, uwzględniające interes społeczności lokalnej już nie,
- art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie korzystania z konstytucyjnego prawa własności w sytuacji przyjęcia planu w projektowanym zakresie oraz poprzez brak wskazania i uzasadnienia przesłanek usprawiedliwiających ingerencję w prawo własności skarżących,
- art. 64 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie ochrony interesu skarżących, wskutek nadużywania władztwa planistycznego gminy i doprowadzenia do sytuacji, gdy właściciel nie ma praktycznie żadnego wpływu na treść dotyczących go rozstrzygnięć oraz poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego skarżących wskutek przeprowadzenia procedury postępowania planistycznego bez zapewnienia im udziału obywatela w procedurze planistycznej, zwłaszcza na etapie projektowania,
- art. 7 Konstytucji poprzez powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na przepisy budowlane określone dla drogi wewnętrznej bez wskazania tych przepisów i uwzględnienia faktu, iż takie przepisy nie istnieją,
- art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w szczególności zasady poszanowania mienia, wskutek nieuwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, ani możliwości zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na mniej uciążliwy, zgodnie z propozycją skarżących, ani również walorów ekonomicznych terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności skarżących, w tym zwłaszcza możliwości poniesienia przez skarżących znacznych szkód i głębokiej ingerencji w prawo własności wskutek przyjęcia planu oraz nieuwzględnienie możliwości rozwiązania konfliktu poprzez przyjęcie rozwiązań zaproponowanych przez skarżących,
- art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepoinformowanie skarżących w sposób zwyczajowo przyjęty o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskutek tego uniemożliwienie składania wniosków do tego planu oraz uznanie, iż zamieszczony w "Przeglądzie Augustowskim" artykuł "Sesja Rady Miejskiej’ wypełnia dyspozycję przepisu,
- art. 24 ust. 1 poprzez uniemożliwienie złożenia zarzutów do końcowych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, a naruszających rażąco interes prawny skarżącego,
- art. 24 ust. 3 poprzez nieuwzględnienie, iż uzasadnienie faktyczne i prawne nie spełniał warunków uzasadnienia, gdyż nie zawierał wyjaśnienia, dlaczego tylko projektowane założenia mogą być realizowane i dlaczego inne rozwiązania komunikacyjne nie mogą zostać przyjęte, jak również błędnie wskazywało, że nie jest możliwa zmiana trasy projektowanej drogi publicznej 2 KD. Nie uwzględniono także, iż proponowana na przeprowadzenie drogi nieruchomość, będąca własnością G. K., uzbrojona jest już w część infrastruktury drogowej, tj. kanalizację oraz że ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak również żadna inna ustawa nie nakłada na organy gminy obowiązku zapewnienia każdej nieruchomości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami),
- art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym z uwagi na okoliczność brania udziału w głosowaniu nad skarżoną uchwałą członka rady gminy mającego własny interes prawny.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta w Augustowie wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jednak te, okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te określone w art. 183 § 2 w/w ustawy, nie występują, Sąd przeszedł do zarzutów skargi kasacyjnej. Te zaś zostały oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 przywołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji. Co prawda z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, ze stronie skarżącej chodzi także o naruszenie przepisów postępowania, mających jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego z tych przepisów, tak jak wymaga tego art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeśli tak to te zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutów skargi kasacyjnej- środka odwoławczego o szczególnym charakterze- nie można domniemywać.
Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma główny zarzut skargi kasacyjnej- naruszenia przez sąd pierwszej instancji tych wszystkich przepisów, które chronią prawo własności. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa, własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m. in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U, z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust, 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.
W świetle powyższego wywodu nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień,. I tak właśnie zostały w istocie zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności zarówno w Konstytucji (art. 21 ust. 1, 31 ust. 3 i 64), jak też w mającej zastosowanie w sprawie ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (art.1 ust. 2 pkt 5), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze.
Czym innym jest natomiast przewijający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd w kwestii nadużycia władztwa planistycznego skarżona uchwałą. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje- jak już wcześniej zauważono- uchybień konkretnych przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku.
Ustalenia te przesądziły też o tym, że sąd pierwszej instancji uznał, iż uzasadnienie do zaskarżonej uchwały spełnia wymogi prawem przewidziane. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić temu sądowi naruszenia art. 24 ust. 3 przywoływanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozważań przyjętych w projekcie planu).
Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji (zasada legalizmu) poprzez powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na nieistniejące przepisy dotyczące dróg wewnętrznych w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom strony skarżącej projektowana droga już przez sam fakt umieszczenia jej na planie staje się drogą publiczną, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy dotyczące dróg publicznych.
Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 1 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w sytuacji gdy Sąd przepisów tych nie stosował. Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie oznacza to, co prawda, że sanacji ulegają uchybienia proceduralne mające wpływ na wynik sprawy w postępowaniu przed organem administracji publicznej (jeżeli rzeczywiście miały miejsce), ale żeby Naczelny Sąd Administracyjny mógł je ocenić trzeba zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia tych przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu w niniejszej skardze kasacyjnej nie postawiono.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej: naruszenia art. 25a ustawy z dnia 7 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), trzeba zauważyć iż z faktu, że radna Anna Urban jest właścicielką działki położonej na obszarze objętym przedmiotowym projektem planu i przeznaczonej w tym projekcie pod budownictwo, nie można zasadnie wyprowadzić wniosku, iż ma ona interes prawny w sprawie przebiegu spornej drogi. Interes prawny w tej sprawie mają właściciele działek, przez które przebiegać ma sporna droga. Z materiałów sprawy nie wynika aby projektowana droga biegła przez działkę w/w radnej. Co więcej ani w skardze do sądu pierwszej instancji ani w skardze kasacyjnej nie zrzuca się, że przedmiotowa droga mogłaby biec poprzez działkę skarżącej. Jeżeli tak nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem przywołanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym.
Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.