Uzasadnienie
OSK 1469/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 16 lipca 2003r.w przedmiocie odwołania sekretarza gminy – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł,że nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazaną uchwałą Rada Gminy [...] odwołała Z. K. ze stanowiska sekretarza gminy. Jako podstawę wskazano art.18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i określono,że ustawa wchodzi w życie z dniem "pojęcia". W dniu 17 lipca 2003 r. poinformowano Z.K., że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o prace. W dniu 2 września 2003 r. Z.K. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wskazała, że uchwała nie precyzuje terminu wejścia w życie a tym samym jest niewykonalna. Pismem z 16 września 2003 r. przewodniczący Rady poinformował Z.K., że w dniu 5 września 2003 r. Rada Gminy uznała, że nie było naruszenia prawa.
Z. K. złożyła skargę na tę uchwałę, wskazała, że uchwała określa termin wejścia w życie w sposób odbiegający od postanowień Statutu i wprowadza,poprzez termin "pojęcia", warunek zależny od cech osobistych i świadomości osób których uchwała dotyczy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie, wyjaśniając że w słowie "pojęcia" nastąpił błąd pisarski poprzez pominięcie litery "d" a ten błąd nie może być prostowany w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rada podniosła także że skargę wniosła osoba nieuprawniona, nie wykazała że sprawa dotyczy jej interesu prawnego a uchwała nie jest z zakresu administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał,że uchwała o odwołaniu z funkcji sekretarza, zgodnie ze swoją podstawą prawną, została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej a skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi w trybie art.101 pow.ustawy bo uchwała dotyczyła jej statusu prawnego.
Sąd uznał zasadność skargi ale z innych powodów niż wskazane przez skarżącą na podstawie art.134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie wskazane przez skarżącą Sąd uznał za nieistotne, związane z czystym błędem pisarskim. Zdaniem Sądu w sprawie naruszony został natomiast art.18 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy, na wniosek wójta, należy do wyłącznej właściwości rady. Uchwała ta zatem musi być podjęta na wniosek konkretnego podmiotu przy czym forma wniosku nie została określona ustawowo. Może to być wniosek ustny ale powinno to znajdować odbicie w aktach sprawy tymczasem Rada, zobowiązana do przedstawienia dowodu na złożenie wniosku przed sesją Rady, nadesłała wniosek z lutego 2003 r., który był już przedmiotem rozpoznania na innej sesji i nie został przyjęty. Brak jest dowodów że wniosek taki został złożony przed lub w trakcie sesji z dnia 16 lipca 2003 r. Zdaniem Rady miał on postać ustną i był skierowany do Przewodniczącego Rady, nie znajduje to jednak potwierdzenia w aktach sprawy. W szczególności w trakcie sesji punkt dotyczący odwołania sekretarza został przedstawiony przez Przewodniczącego Rady bez powołania się na wniosek wójta. Nie została też sporządzona żadna notatka służbowa na okoliczność złożenia takiego wniosku. Sąd administracyjny nie może natomiast przeprowadzać dowodu ze świadków, o który wnioskowała rada,lecz wyłącznie – uzupełniający dowód z dokumentu. W tej sytuacji,nie znajdując potwierdzenia złożenia przez Wójta wniosku o odwołanie sekretarza gminy, Sąd stwierdził naruszenie art.18 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.
Pełnomocnik Rady Gminy Czerwin, radca prawny W.L., wniósł skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku. W skardze wnosił o uchylenie wyroku i, w zależności od przyjętych przez Sąd podstaw skargi kasacyjnej – o odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi pełnomocnik zarzucił: 1/naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art.18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym,2/naruszenie przepisów powstępowania art.104 w zw. Z art.141 § 4,art.58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.101 ustawy o samorządzie gminnym oraz błędne zastosowanie art.3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Rady Gminy Sąd błędnie zinterpretował przepis art.18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że wniosek o odwołanie sekretarza gminy musi mieć jakiekolwiek odzwierciedlenie w dokumentach rady a jego brak musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej uchwały. Ponadto Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy(mimo istnienia takich możliwości)mogących mieć wpływ na wynik postępowania w wyniku czego ustalony stan faktyczny nie odpowiada rzeczywistości i przyjęcie go za podstawę wyroku narusza przepis art.104 w związku z art.141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz poprzez nieodrzucenie skargi pomimo istnienia prawnych podstaw wynikających z art.58 § 1 pkt 6 pow.ustawy w związku z art.101 ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż Sąd przyjął że wniosek o odwołanie sekretarza gminy powinien mieć swój ślad w dokumentach rady a z takim poglądem zgodzić się nie można a przynajmniej nie można przypisywać mu bezwzględnego charakteru. W ocenie rady przepis art.18 ust.2 pkt 3 pełni funkcję ochronną dla wójta, zabezpieczając go przed ewentualnym samowolnym powoływaniem i odwoływaniem sekretarza przez radę. W świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku funkcja tego przepisu została zmieniona i stał się on ochroną dla odwoływanego sekretarza. Wójt był obecny na sesji i w trakcie rozpatrywania punktu o odwołaniu sekretarza gminy nie protestował, tym bardziej że sam taki wniosek zgłosił Przewodniczącemu Rady, powołując się na wcześniejszy wniosek i jego uzasadnienie. Jedynie wójt mógłby się powołać na brak wniosku, wtedy Rada musiałaby udowodnić że taki wniosek został złożony a brak wniosku skutkowałby nieważnością uchwały.
Sąd rozpoznając sprawę nie wykorzystał wszystkich możliwości wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało wpływ na poczynione ustalenia. Na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. obecni byli poza pełnomocnikiem także Przewodniczący Rady i Wójt. Wspomniany w uzasadnieniu wniosek nie miał na celu przesłuchania wójta w charakterze świadka, lecz złożenie oświadczenia przez Przewodniczącego Rady jako strony na okoliczność złożenia ustnego wniosku przez Wójta, w trybie art.104 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przewodniczący składu mógł również zażądać złożenia takiego oświadczenia w formie załącznika do protokołu w wyznaczonym terminie. Zaniechanie tej czynności spowodowało naruszenie art.104 w związku z art.141 § 4 pow.ustawy.
Ponadto, zdaniem pełnomocnika, skarga została wniesiona przez osobę nie posiadającą legitymacji procesowej, która nie wykazała w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia wynikających z przepisów prawa materialnego(tym samym Sąd błędnie zastosował przepis art.3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami...) a ponadto została wniesiona w sprawie nie mającej charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej(takie stanowisko zajął Sąd w postanowieniu z 26 lutego 2002r.,sygn.II SA 3989/01).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wnosiła o odrzucenie lub oddalenie skargi kasacyjnej. Wyjaśniła że wniosek o jej odwołanie został przedstawiony przez Przewodniczącego Rady bez powołania się na wniosek Wójta i w tym momencie Wójt nie potwierdził, że taki wniosek złożył. Nie powołał się także na wcześniejszy wniosek rozpatrywany na sesji w dniu 14 lutego 2003 r. Twierdzenie, że wniosek miał formę ustną jest co najmniej wątpliwe bo gdyby tak było,miałoby to odzwierciedlenie w dokumentach z obrad rady. Skarżąca powołała także inne postanowienie z dnia 24 kwietnia 2002r., sygn. II SA 2092/01, w którym sąd przyjął że sekretarz gminy pełni określoną funkcję w administracji publicznej i dlatego na uchwałę rady gminy odwołującą go ze stanowiska służy mu skarga do sądu administracyjnego w trybie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała naruszała jej status prawny i tym samym naruszała także jej interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270) w związku z art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.)nie są zasadne. Zaskarżona przez Z. K. uchwała - o odwołaniu jej z funkcji sekretarza gminy niewątpliwie, rzutując na jej sytuację osobistą (zatrudnienie)- naruszała jej interes prawny wynikający właśnie z treści zaskarżonej uchwały. Sekretarz gminy pełni funkcje publiczne, określone przepisami prawa publicznego(m.in. może w imieniu wójta w zakresie przez niego ustalonym prowadzić sprawy gminy),jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy, regulowanej przepisami prawa publicznego. Gmina jest podmiotem zdecentralizowanej władzy publicznej zaliczonej do sfery wykonawczej. Jej struktura organizacyjna jest dostosowana do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim w formach publicznoprawnych.Uchwała mająca za przedmiot zmiany w strukturze organizacyjnej podmiotu administracji publicznej jest zatem uchwałą będącą wyrazem władczych funkcji gminy, powierzonych jej ustawowo przepisami prawa publicznego, realizowanych samodzielnie i tym samym jest uchwałą w sprawie " z zakresu administracji publicznej". Administracyjnoprawny przedmiot uchwały kształtującej zarazem stosunki pracy nie pozbawia skarżącej możności dochodzenia roszczeń pracowniczych przed sądami pracy. Jak słusznie jednak zauważył Sąd, legalność uchwały Rady o odwołaniu sekretarza może być kwestionowana tylko w postępowaniu regulowanym przepisami rozdziału X ustawy o samorządzie gminnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym. W pełni zasadne było zatem stanowisko Sądu w kwestii dopuszczalności skargi Z.K. na uchwałę o odwołaniu jej z funkcji sekretarza gminy i właściwości sądu administracyjnego do rozpatrywania skarg na uchwały w znaczeniu organizacyjnym.
Skarga kasacyjna ma natomiast usprawiedliwione podstawy w zakresie w jakim odnosi się do interpretacji przepisu art.18 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i do przyjęcia przez Sąd, że nie został spełniony ustawowy wymóg wniosku wójta o odwołanie sekretarza gminy.Powołany przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu, oraz sekretarza gminy – na wniosek wójta. Należy zgodzić się z poglądem iż przepis ten - poprzez wymóg wniosku o odwołanie lub powołanie sekretarza - chronić ma wójta przed podejmowaniem przez radę uchwał o odwołaniu lub powołaniu określonych osób na stanowisko sekretarza(a także skarbnika) wbrew jego woli. Wynika to z charakteru funkcji sekretarza oraz ustawowej możliwości powierzania mu przez wójta prowadzenia w jego imieniu spraw gminy. Wskazane osoby są pracownikami o wyjątkowym statusie zawodowym, zwłaszcza w kontekście zadań i funkcji organu wykonawczego i trudno byłoby przyjmować, że wójt mógłby być pozbawiony wpływu na obsadę tak istotnych w gminnej strukturze organizacyjnej stanowisk. Jednocześnie przepis ten nie zawiera określenia wymogów jakie ma spełniać przedmiotowy wniosek. Może on zatem przybierać formę pisemną lub formę ustną. W tym drugim przypadku jego istnienie może wynikać bezpośrednio lub pośrednio z dokumentów związanych z przygotowywaniem i przeprowadzaniem obrad rady, w tym także z oświadczeń,które po złożeniu ich przez właściwe osoby – w tym przypadku Przewodniczącego rady i Wójta - mogą być traktowane jako dokument. Jak wynika z oświadczeń Przewodniczącego Rady, Wójta i radnych dołączonych do skargi kasacyjnej (Sąd I instancji nie wystąpił o takie oświadczenie Przewodniczącego Rady oraz nie uwzględnił wniosku w tej mierze, traktując go jako wniosek dowodowy – zeznanie świadka) Wójt w dniu 25 czerwca 2003 r. na posiedzeniu wszystkich komisji Rady Gminy Czerwin zgłosił ponownie ustny wniosek o odwołanie Z.K. z funkcji Sekretarza Gminy, podtrzymując swój wniosek i uzasadnienie złożone do rady na obrady IV sesji,odbytej w dniu 14 lutego 2003 r.(wniosek ten został przedłożony Sądowi).W związku z powyższym odwołanie Z.K. z funkcji Sekretarza Gminy zostało zamieszczone w porządku obrad rozesłanym radnym z zaproszeniem na sesję. Jak wynika z akt sprawy,na sesji w dniu 16 lipca 2003 r., na której podjęto uchwałę zaskarżoną przez Z.K. był obecny Wójt. Następnego dnia po podjęciu uchwały to jest w dniu 17 lipca 2003 r. Wójt, w związku z odwołaniem z funkcji Sekretarza Gminy, pismem poinformował Z.K. o konsekwencjach podjętej uchwały. Gdyby zatem w istocie ustnego wniosku nie było, jak przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, to zarówno Wójt jak i Z.K. mieli możność i zapewne kwestionowaliby brak wniosku wcześniej. Brak ustawowych wymogów formalnych w odniesieniu do wniosku o odwołanie sekretarza gminy i skarbnika pozwala na przyjęcie, że formalnym jego wyrazem może być także wniosek wcześniejszy(dostarczony Sądowi I instancji),ujęty w porządku obrad i rozpatrywany w obecności wójta. Nie oznacza zatem naruszenia przepisu art.18 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym ustne ponowienie przez wójta wcześniejszego wniosku wraz z uzasadnieniem, zgłoszone Przewodniczącemu i na spotkaniu z komisjami Rady. Należy też podnieść, że ani w skardze, ani w piśmie do Wojewody Mazowieckiego,ani na sesji(co wynika z protokołu) na której podjęto uchwałę o odwołaniu Z.K. z funkcji sekretarza gminy – skarżąca nie zgłaszała tego zarzutu, pojawił się on dopiero po podniesieniu tej kwestii przez Sąd.
W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej w odniesieniu do błędnej wykładni powołanego przepisu z zakresu prawa materialnego należało uznać za uzasadniony.
Z uwagi na powyższe, uznając że zarazem że zarzut skargi Z.K. dotyczący słowa "pojęcia " jest niezasadny, związany z oczywistym błędem pisarskim, na podstawie art.188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270),orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały, na podstawie art.207 § 2 pow. ustawy Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.