Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 grudnia 1955 r. (...) Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, zwanego dalej dekretem, zezwolił K. Okręgowej Centrali Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarskiego w K. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę magazynu, nieruchomości położonych w K. dz. Ł. o łącznej powierzchni ca 74 a 40 m 2.
Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wojewódzkiego Zarządu Spraw Wewnętrznych, Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia 7 września 1956 r. dokonano wywłaszczenia działki 41/1 o powierzchni 1.780 m2 (...) oraz działki 42/1 o powierzchni 1.635 m2 (...). Jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2001 r. skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, Andrzej P., Aleksandra P., Edward B. i Janina H. /następcy prawni właścicieli ww. nieruchomości/ złożyli wniosek "o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 grudnia 1955 r.", na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji na podstawie art. 151 par. 2, w związku z art. 146 par. 1 Kpa stwierdzającej, że ww. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w zakresie w jakim dotyczy działek objętych (...), zostało wydane z naruszeniem prawa. Wnioskodawcy dowiedzieli się o istnieniu przedmiotowego zezwolenia od swojego pełnomocnika w drugiej połowie lipca 2001 r.
Poprzednicy prawni wnioskodawców, nie zostali zawiadomieni o wydaniu zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 grudnia 1955 r., ani nie brali udziału jako strony w tym postępowaniu. Omawiane zezwolenie, zdaniem wnioskodawców, jest decyzją administracyjną kończącą postępowanie administracyjne, jednego z etapów wywłaszczenia nieruchomości. Zezwolenie to zawiera wszystkie niezbędne elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna. Poprzednicy prawni wnioskodawców byli niewątpliwie stroną w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na nabycie nieruchomości, postępowanie to bowiem dotyczyło ich interesu prawnego. Konsekwencją posiadania przymiotu strony, była konieczność zawiadamiania poprzedników prawnych ówczesnych właścicieli o toczącym się postępowaniu w sprawie zezwolenia na nabycie nieruchomości.
Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia 22 listopada 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 149 par. 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania a następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 14 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w postępowaniu w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w myśl art. 11 ust. 1 dekretu, jeżeli jego przepisy nie stanowią inaczej, mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i ocena postępowania w niniejszej sprawie wymaga odwołania się do ww. przepisów, jako obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego zezwolenia. Tryb wydawania zezwolenia na nabycie nieruchomości, uregulowany w art. 7 dekretu nie przewidywał obowiązku poinformowania właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu w tej sprawie. Dopiero zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie określonej nieruchomości, miał obowiązek wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za określoną cenę. Również z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r., a w szczególności jego art. 14 ust. 1 i art. 22 ust. 1, nie wynikał obowiązek zawiadomienia właściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia nabycie nieruchomości. W tej sytuacji kwestia ta, była pozostawiona wyłącznie uznaniu organu /Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego/.
Zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie było decyzją, która w jakikolwiek sposób kształtowała sytuację prawną właścicieli nieruchomości, było ono bowiem instrumentem polityki gospodarczej, stosowanym jedynie w odniesieniu do ówczesnych podmiotów gospodarczych. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, było jednym z etapów postępowania wywłaszczeniowego. Zezwolenie to nie prowadziło do ostatecznego ograniczenia lub odjęcia prawa własności, umożliwiało ono jedynie podjęcie starań o nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze wywłaszczenia. Przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. rozróżniały decyzje główne i incydentalne i zgodnie z art. 72 rozporządzenia, zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 grudnia 1955 r., było decyzją o charakterze incydentalnym, rozstrzygającą inne kwestie wynikające w toku postępowania.
W związku z powyższym, zdaniem organu, nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, co by skutkowało wadliwością tego postępowania.
Powyższą decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2002 r. Andrzej P., Aleksandra P., Edward B. i Janina H., reprezentowani przez adwokata Krzysztofa L., zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, przez odmowę jego zastosowania, gdyż dla określenia przesłanek wznowienia postępowania zakończonego w 1955 r. właściwe są przepisy obecnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla skarżących nie ma wątpliwości, że ich poprzednicy prawni byli stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości w związku z czym powinni być powiadomieni o toczącym się postępowaniu. Nie godzą się również z zakwalifikowaniem zezwolenia z dnia 22 grudnia 1955 r. przez organ, jako decyzji incydentalnej. Ich zdaniem, postępowanie wszczęte na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych było całkowicie odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego i kończyło to postępowanie, co do istoty przesądzając o tym, czy wnioskodawca może objąć jako właściciel wnioskowaną nieruchomość. Okoliczności te stanowiły już na gruncie rozporządzenia z 1928 r. przesłankę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, co zdaniem skarżących, przeszło teraz na nich w drodze spadkobrania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał między innymi, że udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowiło jedynie potwierdzenie, że dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, nie było całkowicie odrębnym postępowaniem, stanowiło ono niezbędny element postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli do niego doszło. Organ, kontrolując legalność decyzji o wywłaszczeniu, był uprawniony do oceny zgodności z prawem wydanego zezwolenia na nabycie nieruchomości. Tymczasem skarżący domagają się, aby poddać kontroli poszczególne elementy /etapy/ postępowania i to traktowane wybiórczo, w zależności od ich woli. Zdaniem Sądu, gdyby nawet zgodnie z poglądem skarżących, uznać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, z dnia 22 grudnia 1955 r. za decyzję kończącą sprawę to i tak nie można jej rozpatrywać w oderwaniu od całości sprawy, która zakończyła się wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. W związku z powyższym ww. zezwolenie należy, uznać za decyzję administracyjną o charakterze wyjątkowym /wstępnym incydentalnym/, rozstrzygającą kwestię pierwotną /wstępną/ we wszczętym postępowaniu wywłaszczeniowym. Zezwolenie, więc nie prowadziło do załatwienia sprawy co do jej istoty w sposób ostateczny. Dopiero decyzja wywłaszczeniowa przesądziła o ostateczności prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu a wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, co organ prawidłowo przyjął w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. Skarżący /ich poprzednicy prawni/ nie byli stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, bowiem postępowanie to dotyczyło jedynie organu administracyjnego oraz K. Centrali Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa. Zgodnie z uwagą zamieszczoną w końcowej części uzasadnienia wyroku, Prezes Rady Ministrów powinien odmówić wszczęcia postępowania, a nie rozpatrywać sprawę merytorycznie, uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Aleksandra P., Andrzej P. i Edward B., reprezentowani przez adwokata Krzysztofa L., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie:
"- art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 19928 r. o postępowaniu administracyjnym /powołanego dalej jako rozporządzenie/ poprzez przyjęcie, że poprzednicy prawni skarżących nie byli stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Okręgową Centralę Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wydania owego zezwolenia dotyczyło ich prawnie chronionego interesu, jakim była własność nieruchomości, którą chciała nabyć w drodze wywłaszczenia Okręgowa Centrala Nasiennictwa Ogrodniczego i Szkółkarstwa,
- art. 14 i 22 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że pomimo uprawnień i obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów dla strony postępowania administracyjnego, to od swobodnego uznania organu przed którym toczyło się postępowanie zależało powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu,
- art. 74 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zezwolenie wydawane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było decyzją wstępną wydawaną w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji, gdy postępowanie przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i postępowanie wywłaszczeniowe były dwoma całkowicie od siebie niezależnymi postępowaniami,
- art. 72 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 grudnia 1955 r. było decyzją incydentalną, w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanym przepisem decyzje incydentalne rozstrzygają kwestie, wynikające w toku postępowania, natomiast decyzje główne załatwiają sprawę będącą przedmiotem postępowania, co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji i taką właśnie decyzją było zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, bowiem załatwiało ono sprawę w przedmiocie wydania zezwolenia merytorycznie,
- art. 145 Kodeksu postępowaniu administracyjnego poprzez przyjęcie, że przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest ostateczność decyzji kończącej sprawę administracyjną merytorycznie, w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia owego przepisu wynika, że przesłanką umożliwiającą wznowienie postępowania jest jedynie ostateczność decyzji administracyjnej,
- art. 78 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem taka interpretacja wskazanych powyżej w zarzutach przepisach rozporządzenia poprzez uznanie za prawidłowy sprzecznego z zasadą praworządnego Państwa stanu w którym strona pozbawiona może być według swobodnego uznania organu administracji prawa zaskarżenia decyzji przez organ wydanych, a także zalegalizowanie sytuacji polegającej na zgodnym z prawem i nierównym traktowaniu stron postępowania administracyjnego wskutek braku obowiązku informowania stron o podstawowych czynnościach postępowania narusza wskazane przepisy ustawy zasadniczej."
W związku z powyższymi zarzutami, pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej w sytuacjach ściśle określonych w art. 145 par. 1 Kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest w zasadzie postępowaniem dwu, czy nawet trzy etapowym. W pierwszej fazie tego postępowania, organ do którego wniesiono podanie /wniosek o wznowienie postępowania/, bada wyłącznie, czy wznowienie postępowania nie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 Kpa.
Spełnienie powyższych wymogów /brak przesłanek negatywnych/ daje podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ w przeciwnym razie organ odmawia wznowienia postępowania.
Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji /art. 149 par. 3 Kpa/ w przypadku gdy:
- wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot, który nie jest stroną,
- wniosek złożyła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych i działa bez przedstawiciela ustawowego,
- wniosek został złożony przez stronę lecz po upływie terminu określonego w art. 148 Kpa i brak jest podstaw do jego przywrócenia,
- wniosek dotyczy sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną,
- żądanie wznowienia postępowania opiera się na innych przesłankach niż zostały określone w art. 145 par. 1 lub art. 145a par. 1 Kpa /B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 601-602/. Ocena przyczyn wznowienia postępowania, podanych przez stronę we wniosku i podjęcie rozstrzygnięcia dotyczącego decyzji dotychczasowej /art. 151 Kpa/, następuje w dalszych etapach tej procedury tzn. po wznowieniu postępowania.
Zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wniesienie podania o wznowienie postępowania /wniosku/ powoduje, zgodnie z art. 61 par. 3 Kpa wszczęcie pierwszej fazy postępowania, mającej na celu wyjaśnienie, czy nie zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Jak z powyższego wynika, organ do którego wpłynął wniosek /podanie/ o wznowienie postępowania, w pierwszej kolejności musi ustalić, czy wniosek ten pochodzi od strony. W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez następców prawnych /spadkobierców/ właścicieli nieruchomości, w sprawie nabycia której zostało wydane zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 grudnia 1955 r. W związku z tym, aby ustalić, czy składający wniosek o wznowienie postępowania /pismo z dnia 13 sierpnia 2001 r./, są stroną w tej sprawie, należało ustalić, czy przymiot strony mieli w postępowaniu o wydanie ww. zezwolenia z dnia 22 grudnia 1955 r. ówcześni właściciele nieruchomości /poprzednicy prawni obecnych wnioskodawców/. Oczywistym bowiem jest, że obecni skarżący wnioskujący o wznowienie postępowania, nie mają samoistnego, własnego tytułu prawnego do takiego żądania, ich ewentualny przymiot strony w sprawie, może jedynie wynikać z następstwa prawnego po właścicielach nieruchomości /wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r. IV SA 594/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 64/. Dopiero ustalenie, że właściciele nieruchomości, której dotyczyło zezwolenie z dnia 22 grudnia 1955 r., mieli przymiot strony w postępowaniu prowadzącym do wydania tego zezwolenia, może przesądzić o tym, że obecni wnioskodawcy są stroną, o której mowa w art. 147 Kpa. Ocena przymiotu strony właścicieli nieruchomości w postępowaniu o wydanie zezwolenia z dnia 22 grudnia 1955 r. powinna mieć miejsce /tak jak przyjął organ i Sąd I instancji/ w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące, a więc przepisy dekretu i rozporządzenia. Należy również się zgodzić z oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na gruncie analizowanych przepisów prawa, obowiązującego w dacie wydania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 22 grudnia 1955 r., poprzednicy prawni skarżących, nie byli stroną postępowania w tej sprawie. Konsekwencją tego musi być stwierdzenie, że skarżący- wnioskujący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zezwolenia z dnia 22 grudnia 1955 r., w świetle art. 147 Kpa nie są uprawnieni do składania takiego żądania, gdyż nie są stroną w tej sprawie. Rozważania na temat charakteru prawnego ww. zezwolenia, mają w tym przypadku drugorzędne znaczenie, gdyż niezależnie od tego, organ i Sąd podjęli rozstrzygnięcia oparte o inne przesłanki- brak przymiotu strony. Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że w większości odnoszą się one do przepisów rozporządzenia, które zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu, miały zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie, tylko w tych przypadkach, jeżeli dekret nie stanowił inaczej. Tak więc przepisy rozporządzenia w tych sprawach, miały zastosowanie tylko posiłkowo i warunkowo. Należy również przypomnieć, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, wynikać powinien z przepisów prawa materialnego, a nie z przepisów postępowania /proceduralnych/ co do tego istnieje zgodność w doktrynie i w orzecznictwie.
Przedmiot postępowania w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości, został określony w art. 5 ust. 1 dekretu i zgodnie z tym organ decydował o tym, czy dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, czy przewidywane będą środki na jej nabycie. Tym samym, przedmiot postępowania wyznaczał krąg uczestników tego postępowania. Wnioskodawcą i adresatem zezwolenia był wykonawca narodowych planów gospodarczych. Samo zezwolenie upoważniało adresata do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży lub zamiany nieruchomości, nie był to więc akt władczy bezpośrednio skierowany do właściciela nieruchomości, ani wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe. Trudno, więc się, nie zgodzić z poglądem, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planów Gospodarczych samo przez się, nie powodowało jeszcze ograniczenia, ani odjęcia prawa własności. Należy również zgodzić się z linią dotychczasowego orzecznictwa, gdzie przyjmuje się, że kontrola zezwolenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu, może mieć miejsce w ramach kontroli legalności decyzji o wywłaszczeniu, gdyż dzielenie tego postępowania na etapy, czy też traktowanie jako odrębnych postępowań byłoby sztuczne i prawnie nieuzasadnione. Zarzuty naruszenia przepisów art. 145 Kpa oraz art. 32 i 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście tej sprawy, są całkowicie chybione, bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku się do nich nie odwoływał, ani też zaskarżone rozstrzygnięcie tych nie narusza. Ocena zaś konstytucyjności przepisów rozporządzenia z 1928 r. i dekretu z 1949 r., nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trudno też oczekiwać, aby Sąd dokonując wykładni przepisów obowiązujących w pierwszej połowie ubiegłego wieku, stosował standardy wynikające z aktualnie obowiązującej Konstytucji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł, jak w sentencji.