Uzasadnienie
OSK 1477/04
Uzasadnienie
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 10.07.2002 r. (...) utrzymał w mocy swoja decyzję z dnia 24.05.2002 r. (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia 3.11.1984 r. (...) przyznającej Józefowi L. dodatkową ulgę zwrotną na budowę domu jednorodzinnego. We wniosku z dnia 29.04.2002 r. Józef L., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania ulgi, zarzucił brak podstawy prawnej do jej wydania, gdyż, jego zdaniem, uchwała nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 193/ i zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /Dz.Rozk. MON nr 21 poz. 104/, które zostały powołane w podstawie prawnej, utraciły moc z dniem 28.03.1984 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /Dz.U. nr 17 poz. 80/. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3.11.1984 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia zawierały klauzulę uchylająca uchwałę nr 154 Rady Ministrów /par. 8/, jednakże w par. 9 zawarty był zapis, iż do czasu wydania przepisów przewidzianych w tym rozporządzeniu zachowują moc przepisy dotychczasowe ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia, a wobec tego że do dnia wydania decyzji w sprawie ulgi, tj. 3.11.1984 r., nie zostały wydane nowe przepisy, zatem dotychczasowe zachowały moc i nie zachodziły przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa do pozytywnego załatwienia wniosku Józefa L. W skardze na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Józef L. zarzucił naruszenie prawa i wniósł o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3.11.1984 r. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że decyzja z dnia 3.11.1984 r., została wydana bez podstawy prawnej, gdyż powołane w niej przepisy par. 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6.07.1973 r. i par. 5 zarządzenia nr 72/MON z dnia 10.08.1973 r. już nie obowiązywały, nadto, iż przepisy te były kompetencyjnymi, a także, iż ani uchwała nr 154 ani ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie dysponowały pojęciem dodatkowej ulgi w formie zwrotnej i konieczności wydania decyzji administracyjnej.
Odpowiadając na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2004 r. I SA 1746/02, po rozpoznaniu skargi Józefa L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 10 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem z jej zarzutami, dotyczącymi wad decyzji z dnia 3.11.1984 r. nr 218/84 w sprawie przyznania skarżącemu dodatkowej ulgi zwrotnej na budowę domu jednorodzinnego polegających na braku podstawy prawnej, nie można się zgodzić.
Decyzja ta została wydana pod rządami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /Dz.U. nr 17 poz. 80/, które weszło w życie z dniem 28.03.1984 r. Aktem tym została uchylona uchwała nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo jednorodzinne /M.P. nr 32 poz. 93/, a co za tym idzie utraciły również moc przepisy wydane na jej podstawie, a to zarządzenie nr 7/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /Dz.Rozk. nr 21 poz. 107/ w zakresie dotyczącym żołnierzy zawodowych. Uchwała nr 154 została uchylona par. 8 tego rozporządzenia, jednakże jego par. 9 stanowił, iż do czasu wydania przepisów przewidzianych w rozporządzeniu zachowują moc przepisy dotychczasowe ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia. Przepisy, których wydanie przewidywało rozporządzenie dotyczyły sposobu określenia wysokości pomocy finansowej i organów, które będą wydawały decyzje w tej sprawie. Do daty wydania decyzji z dnia 3.11.1984 r., o stwierdzenie nieważności decyzji której wystąpił skarżący, przepisy nie zostały wydane, zatem dotychczasowe, tj. uchwała nr 154 i zarządzenie mogły stanowić podstawę wydania tej decyzji.
Ocenie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3.11.1984 r., nie można zarzucić naruszenia prawa i sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Józef L. wniósł od wyroku skargę kasacyjną na podstawie art. 173 par. 1 w związku z art. 175 par. 1 i art. 177 par. 1 oraz na podstawie art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzucono na podstawie:
- art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 19 poz. 121 ze zm./ w związku z art. 37 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 6 poz. 38 ze zm./, art. 46 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin /Dz.U. nr 53 poz. 341/, art. 27a ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej /Dz.U. nr 12 poz. 69 ze zm./ oraz art. 35b ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin /Dz.U. nr 12 poz. 70 ze zm./ oraz par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /Dz.U. nr 14 poz. 80/ poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie do wynikającego z materiałów stanu faktycznego, wadliwe przyjęcie mocy obowiązującej uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 193/. Skarżący wywodził, że wadliwa wykładnia sądu polega na błędnym ustaleniu podstawy dalszego obowiązywania uchwały nr 154 Rady Ministrów mimo utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 6 poz. 38 ze zm./.
Zarzucono wadliwą wykładnię par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /Dz.U. nr 14 poz. 80/ poprzez pominięcie mocy obowiązującej powołanej uchwały nr 154 Rady Ministrów z powodu przepisów par. 8 w związku z par. 10 tego rozporządzenia. Nie uwzględnienie mocy obowiązującej zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /t.j. Dz.Rozk. MON 1980 poz. 42/, obowiązującego stosownie do par. 36 pkt 1 w związku z par. 38 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe /Dz.Rozk. MON 1984 poz. 78/ do dnia 1 stycznia 1985 r.
Drugą podstawą skargi kasacyjnej było nie odniesienie się w zaskarżonym wyroku do postawionego w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2004 r. oraz podczas rozprawy zarzutu naruszenia przepisów o właściwości w II instancji przez naruszenie art. 127 par. 2 w związku z art. 127 par. 3 Kpa przez rozpoznanie odwołania przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który nie jest naczelnym organem administracji państwowej ani samorządowym kolegium odwoławczym, co stanowi rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.
Na tej podstawie wnosił o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 24 maja 2002 r. (...) lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
2/ zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego za dwie instancje.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wywodził o nietrafności zarzutów co do utraty mocy uchwały Nr 154 z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 63 poz. 193/. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia właściwości wskazał, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest właściwy do stwierdzenia nieważności nie istniejących organów wojskowych w sprawach zakwaterowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów o właściwości jest zasadny.
Kodeks postępowania administracyjnego przyjmując jako zasadę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności /art. 15/, stanowi w art. 127 par. 2, że właściwym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji jest organ bezpośrednio wyższego stopnia. Od tak ukształtowanego toku instancji dopuszczalne są wyjątki, które wprowadza art. 127 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 5 par. 2 pkt 4 zawierają definicję ustawową pojęcia ministra, stanowiąc: "Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: ministrach - rozumie się przez to Prezesa Rady Ministrów i Wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4".
Pojęciem ministra przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obejmują zatem kierowników innych równorzędnych ministrowi urzędów państwowych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zrównują zatem pozycję prawną kierowników innych urzędów państwowych z pozycją ministra tylko o tyle o ile przepisy ustrojowe przyznają kierownikom urzędów państwowych pozycję równą ministrów.
Pozycję ustrojową wyznaczają przepisy ustaw ustrojowych oraz ustaw materialnych. Według art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /t.j. Dz.U. 2005 nr 41 poz. 398/ "Tworzy się państwowa jednostkę organizacyjną pod nazwą "Wojskowa Agencja Mieszkaniowa". Agencja jest państwową osobą prawną /art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej/. Zgodnie z art. 10 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej "Organami Agencji są: 1/ Rada Nadzorcza, 2/ Prezes, 3/ dyrektorzy oddziałów regionalnych". Prezes Agencji oraz dyrektorzy oddziałów regionalnych i innych jednostek organizacyjnych Agencji wykonują zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Wykonując zadania z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach i w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej/. Przyznając właściwość do prowadzenia w sprawach orzecznictwa administracyjnego art. 13 ust. 7 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej normuje właściwość instancyjną stanowiąc "Prezes Agencji jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji, a Minister Obrony Narodowej w stosunku do Prezesa Agencji".
Powołana ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie przyznała Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pozycji ustrojowej równorzędnej ministrowi, a zatem nie ma podstaw prawnych do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących właściwość w postępowaniu administracyjnym przysługującą ministrowi, w tym i w art. 127 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje wydane w pierwszej instancji przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podlegają weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z właściwością uregulowaną w art. 127 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwym do rozpoznania odwołania jest Minister Obrony Narodowej /art. 13 ust. 7 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej/.
Takie stanowisko co do ukształtowania właściwości instancyjnej wobec decyzji administracyjnej wydanej przez organy agencji państwowej zostało przyjęte w orzecznictwie. Powierzenie prowadzenia orzecznictwa państwowym osobom prawnym, o pozycji agencji państwowej wywoływało wątpliwości co do ukształtowania toku instancji. Było to podstawą do wystąpienia przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do Sądu Najwyższego z pytaniem prawnym: "Czy Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest naczelnym organem administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa, od którego decyzji nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji /art. 127 par. 3 KPA/?". W uchwale z dnia 5 sierpnia 1995 r. III AZP 18/95 /OSN 1996 Nr 3 poz. 36/ Sąd Najwyższy przyjął: "od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji". W uzasadnieniu uchwały podkreślono: "Należy uznać, że Prezes Agencji w tym tylko zakresie działa jako organ administracji państwowej I instancji, co nie zmienia charakteru prawnego podstawowych funkcji Agencji, jako państwowej jednostki organizacyjnej, choć usytuowanej centralnie i posiadającej podporządkowane Prezesowi Agencji oddziały terenowe (...), Z tego względu brak jest uzasadnionych podstaw do rozszerzającej interpretacji zastrzeżenia zawartego w art. 127 par. 2 in fine na tle przepisu art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa."
Wadliwe pouczenie o właściwości do rozpoznania odwołania nie może szkodzić stronie /art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej obowiązany jest przekazać odwołanie Ministrowi Obrony Narodowej /art. 66 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu co do braku podstaw prawnych wydania decyzji przyznającej Józefowi L. dodatkową ulgę zwrotna na budowę domu jednorodzinnego. Według art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych /Dz.U. nr 19 poz. 121 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia 3 listopada 1984 r. (...) "osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość". Art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, co do której strona żąda stwierdzenia nieważności, stanowił, że "Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia wysokość i zasady przyznawania pomocy, o której mowa w ust. 1", stanowiąc też w art. 55 ust. 2 "Do czasu wydania przepisów wykonawczych zachowują moc przepisy wydane na podstawie ustawy, o której mowa w ust. 1, ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy". Zachowała więc moc uchwała Nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 193/. Uchwała Rady Ministrów stanowiła akt normatywny, gdyż zawierała normy prawne o charakterze zewnętrznym. Uchwała ta utraciła moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /Dz.U. nr 17 poz. 80/, z tym, że par. 9 powołanego rozporządzenia stanowił "Do czasu wydania przepisów przewidzianych w rozporządzeniu zachowują moc przepisy dotychczasowe ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia".
Powołana uchwała Nr 154 Rady Ministrów dawała podstawę do wydania zarządzenia przez Ministra Obrony Narodowej regulującego zasady i tryb przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe i w oparciu o te uchwałę zostało wydane zarządzenie Nr 72 Ministra Obrony Narodowej, a delegacja do jego wydania wynikała z par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 2, par. 8, par. 10 ust. 2 i par. 13 ust. 2 uchwały. W dacie wydania decyzji przyznającej dodatkowa ulgę miały zatem zastosowanie przepisy powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. oraz zarządzenia Nr 72, stosownie do par. 9 rozporządzenia. Powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. stanowiło o przyznaniu pomocy zaliczkowej jeszcze przed opróżnieniem kwatery, a wydane zarządzenie określało kiedy pomoc mogła być przyznana. Powołane zarządzenie Nr 72 pomoc tę określało jako dodatkową ulgę zwrotną lub bezzwrotną, oraz kiedy pomoc zwrotna mogła być zamieniona na bezzwrotną.
Zarówno powołana uchwała Rady Ministrów, jak i powołane zarządzenie w świetle obowiązujących zasad stanowiły źródło prawa i mogły być podstawą decyzji tworzącej prawo dla strony. Dopiero Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyjęła zamknięty system źródeł powszechnie obowiązujących. Według art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia /ust. 1/". Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty".
W tym stanie rzeczy, skoro zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów o właściwości instancyjnej jest zasadny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.