Wyrok NSA z 5 kwietnia 2005 r., OSK 1484/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 5 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Janiny B.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Sz 1548/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.), Izabella Kulig Maciszewska
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Janiny B. na decyzję Wojewody Z. z dnia 10 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. SA/Sz 1548/02 oddalił skargę Janiny B. na decyzję Wojewody Z. z dnia 10 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Starosta K. decyzją z dnia 9.05.2002 r. wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. "b, c" ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1794/ odmówił Janinie B. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 13 marca 2002 r. Organ podał, że Janina B. w dniu 12.03.2002 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, do którego załączyła decyzję z dnia 28.02.2002 r. o uznaniu za repatrianta. Starosta analizując stan faktyczny i prawny stwierdził, że Janina B. w dniu 1 grudnia 1997 r. tj. w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy jak również w okresie od 9.12.1997 r., do 8.12.1998 r. nie spełniała warunków do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, albowiem w tym czasie nie obowiązywały przepisy umożliwiające zaliczenie do ogólnego stażu pracy zatrudnienia za granicą. Decyzję powyższą utrzymał w mocy Wojewoda Z. swą decyzją z dnia 10.06.2002 r. Podzielił on pogląd Starosty K., że zarówno w dniu rejestracji tj. 1 grudnia 1997 r. jak i w okresie pobierania zasiłku od 9.12.1997 r. do 8.12.1998 r. Janina B. nie spełniała prawa do uzyskiwania zasiłku przedemerytalnego albowiem przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uniemożliwiały zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku zatrudnienia za granicą, za które nie były opłacane składki na Fundusz Pracy. W dniu 1.01.2001 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 9.12.2000 r. o repatriacji Janina B. nie mogła skorzystać ze zmiany przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "h"/ umożliwiającej zaliczenie okresów zatrudnienia za granicą osobom przybyłym do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatrianci, ponieważ w tym dniu jak również w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku - 12.03. 2002 r. - pozostawała w ewidencji osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku. W tej sytuacji nie miał do zainteresowanej zastosowania art. 371 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym tylko sytuacje powstałe przed dniem zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy mogą być zgodnie z tym przepisem uwzględnione po dniu złożenia wniosku i ich udokumentowaniu. Janina B. wprawdzie złożyła wszystkie dokumenty potwierdzające staż pracy, lecz za repatrianta została uznana dopiero w dniu 28.02.2002 r. po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Z. o uznaniu za repatrianta. Stąd też zasiłek przedemerytalny jej nie przysługuje.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie na ww. decyzję Wojewody Z. Janina B. zarzuciła naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 155 Kpa w związku z art. 371 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przez nie zastosowanie tych przypisów zgodnie z wytycznymi Departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 11 maja 2002 r. nr OP-o22/1248/269/5 5/201.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uznał skargi Janiny B. za zasadną. Sąd podniósł, że ustawa z dnia 9.11.2000 r. o repatriacji /Dz.U. nr 106 poz. 1118 ze zm./, która weszła w życie z dniem 1.01.2001 r., w art. 39 wprowadziła zmianę w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "h" tej ustawy pozwolił na wliczenie do okresu 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotnego z prawem do zasiłku zatrudnienia za granicą, o ile bezrobotny przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant. W ocenie skarżącej zmiana tego przepisu i uzyskanie statusu repatrianta są wystarczającymi okolicznościami do nabycia przez nią zasiłku przedemerytalnego. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca o nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego występowała dwukrotnie. Po raz pierwszy kwestionując w odwołaniu do organu II instancji przyznany na podstawie decyzji z dnia 12.12.1997 r. zamiast zasiłku przedemerytalnego zasiłek dla bezrobotnych. Po raz drugi skarżąca złożyła wniosek do Starosty K. w dniu 12.03.2002 r. po uzyskaniu statusu repatrianta decyzją Wojewody Z. z dnia 28.02.2002 r.

W dacie złożenia przez Janinę B. wniosku do Starosty K. o zasiłek przedemerytalny nie obowiązywały już przepisy art. 37j ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dotyczące tego świadczenia albowiem utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 154 poz. 1273/. Art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowił również, że osoby, które przed dniem wejścia w życie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, z tym że: 1. podlegają one waloryzacji na zasadach określonych dla zasiłków dla bezrobotnych obowiązujących w okresie ich wyłączenia, 2. do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 24, 28, 28a, 29, 34 oraz 371-370 ustawy wymienionej w art. 3 niniejszej ustawy, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. Analiza przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o repatriacji pozwala na stwierdzenie, że Janina B. nie spełniała ustawowych warunków uprawniających do otrzymania zasiłku ani to na podstawie powołanego wyżej przepisu, jak również po otrzymaniu statusu repatrianta. Ustawa o repatriacji nie odniosła się bowiem w swej treści do uprawnień osób, które przed dniem jej wejścia w życie ubiegały się o świadczenia wynikające z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i już jako osoby posiadające status repatrianta mogły zaliczyć okres pracy za granicą do okresu pracy od którego zależy nabycie prawa do tych świadczeń. Skuteczne ubieganie się przez skarżącą o zasiłek przedemerytalny uniemożliwił również fakt, iż w dniu 12.03.2002 r. tj. w dniu złożenia wniosku, ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu takiego świadczenia już nie przewidywała. Zmiana art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez dodanie pod lit. "g" zapisu dotyczącego zaliczenia repatriantom okresu zatrudnienia za granicą nie miała zatem w sprawie Janiny B. znaczenia i pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu skarżąca nie może również skutecznie powoływać się na interpretację ustawy o repatriacji w kontekście uprawnień przysługujących skarżącej z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dokonanej w piśmie Krajowego Urzędu Pracy z dnia 11.05.2001 r. albowiem wyjaśnienia te w świetle Konstytucji RP nie stanowią źródła powszednie obowiązującego prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Janina B. reprezentowana przez adwokata Jacka M. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ przyznającego prawo do zasiłku osobie, która była zatrudniona za granicą i przybyła do Polski jako repatriant oraz art. 155 Kpa w związku z art. 37j ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez nie zastosowanie tych przepisów zgodnie z wyjaśnieniami Krajowego Urzędu Pracy w Warszawie zawartymi w piśmie z dnia 11.05.2001 r. L.dz. OP-022/1248/269a/SS/2001 przez błędną ich wykładnię. Wskazując na powyższe wnoszono o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uchylenie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w S. Delegatura w K. z dnia 10.06.2002 r. i przyznanie skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego od 13.03.2002 r.

Przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku wnosząca tę skargę stwierdziła, że Sąd podzielił poglądy prawne "pozwanego" ujawnione w zaskarżonej decyzji pomimo, iż są one oczywiście sprzeczne z interpretacją aktualnego dla sprawy stanu prawnego dokonaną przez Krajowy Urząd Pracy Departament Prawny z 11.05.2001 r. (...). W tej sytuacji skarżąca domaga się na podstawie art. 155 Kpa dokonania dla niej korzystnego rozstrzygnięcia w sposób wskazany w zarzucie i wniosku kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna wniesiona przez Janinę B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Janina B. w podstawie kasacyjnej zarzuciła w pierwszym rzędzie naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego a to art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./ w związku z art. 37j ust. 1 i 2 powołanej ustawy przez ich nie zastosowanie w stosunku do skarżącej. Zarzut ten w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy uznać trzeba za bezpodstawny. Janina B. złożyła 12 marca 2002 r. wniosek do Starosty K. o przyznanie zasiłku przedemerytalnego stwierdzając w nim, że uzyskała uprawnienia repatrianta w związku z tym okres pracy w ZSRR powinien zostać jej zaliczony do całkowitego okresu pracy. W momencie złożenia przez zainteresowaną przedmiotowego wniosku dochodzone przez nią świadczenie nie było przewidziane przez ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ponieważ art. 37j tej ustawy regulujący zasady przyznawania zasiłków przedemerytalnych został uchylony ustawą z dnia 7.12.2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/. Jednocześnie art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. stanowił, że osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy - 1.01.2002 r. - zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Tak więc mimo, iż ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu od dnia 1.01.2002 r. nie zna świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego to jednak, jeżeli określona osoba przed tym dniem, który był także dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna i spełniała warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, to uzyskuje to prawo również po 1.01.2002 r. na dotychczasowych zasadach tj. zasadach określonych w nieobowiązującym już art. 37j. Janina B. została zarejestrowana w dniu 1.12.1997 r. w Rejonowym Urzędzie Pracy w K. jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych a więc miało to miejsce przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17.12.2001 r. Prawa do zasiłku przedemerytalnego jednak wtedy nie nabyła ponieważ art. 37j wymagał by osoba spełniająca przewidziane w ustawie warunki do uzyskania stratusu bezrobotnego i prawa do zasiłku /te warunki skarżąca spełniała/ posiadała jeszcze okres uprawniający do emerytury wymieniony w tym przepisie. Tego ostatniego wymogu Janina B. wówczas nie spełniała. Należy podkreślić, że według przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. /art. 371/ prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało osobie, która spełniała warunki do jego nabycia w dniu rejestracji jako bezrobotna w urzędzie pracy. Z dniem 1.01.2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 9.11.2000 r. o repatriacji /Dz.U. 2004 nr 53 poz. 532/, która w art. 39 dokonała zmian w ustawie z 14.12.1994 r., o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodając w art. 23n ust. 1 w pkt 2 tej ustawy lit. "h" w brzmieniu "był zatrudniony za granica i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant". przepis ten umożliwiał osobom, które repatriowały się do Polski zaliczenie do okresu zatrudnienia niezbędnego do uzyskania świadczenia okresu pracy za granicą. Skarżąca status repatrianta uzyskała decyzją Wojewody Z. z dnia 28.02.2002 r. Nie daje jej to jednaki możliwości uzyskania wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 39 ustawy o repatriacji bowiem, który - nowelizując art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - stworzył możliwość zaliczenia repatriantom do ogólnego stażu pracy okresu pracy za granicą obowiązuje od 1.01.2001 r. czyli obejmuje stany powstałe po tej dacie. Ustawa o repatriacji zaś nie zawiera w przepisach przejściowych normy, która zezwalałaby na zastosowanie postanowień zawartych w cyt. art. 39 do zdarzeń jakie miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Jeżeli zatem skarżąca w momencie uzyskania statusu bezrobotnego /rejestracja w grudniu 1997 r./ i pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie spełniała warunków do otrzymania zasiłku przedemerytalnego z powodu braku przewidzianego w art. 37j okresu uprawniającego do emerytury, to uprawnienia tego nie uzyskała otrzymując w lutym 2002 r. status repatrianta ponieważ w jej przypadku stażu pracy w ZSRR nie można zaliczyć do stażu pracy niezbędnego do otrzymania zasiłku przedmiotowego, gdyż jak wykazano taka możliwość powstała dopiero od 1.01.2001 r. a w tym okresie skarżąca była już zarejestrowana jako bezrobotna ale bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Za błędny też uznać należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 Kpa. Po pierwsze dlatego, że przepisu tego nie stosował Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej doń decyzji Wojewody Z. z 10.06.2002 r., a po wtóre to przepis ten może być przez organ administracji publicznej zastosowany tylko na wyrażony w tym względzie jednoznaczny wniosek strony. Takiego wniosku zaś nie złożyła w tym przedmiocie skarżąca, jej wniosek bowiem z dnia 12.03.2002 r. dotyczył przyznania zasiłku przedemerytalnego a nie dokonania zmiany w trybie art. 155 Kpa konkretnej decyzji.

Powołane w skardze kasacyjnej pismo Departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy z dnia 11.05.2001 r. nie ma znaczenia prawnego w tej sprawie. Nie zawiera ono wbrew zarzutom skargi kasacyjnej żadnej wiążącej dla organów administracji publicznej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. "h" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a jedynie pewne oparte na przesłankach społecznych sugestie załatwiania spraw niektórych repatriantów, którzy wcześniej przed wejściem w życie ustawy z dnia 9.11.2000 r. o repatriacji nowelizującej ww. art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czynili starania o uzyskanie świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych czy zasiłku przedemerytalnego.

Powyższe wskazuje na niezasadność skargi kasacyjnej Janiny B. i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.