Wyrok NSA z 19 kwietnia 2005 r., OSK 1491/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 19 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Aleksandra N.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 154/04

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Małgorzata Stahl
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Aleksandra N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia 9 stycznia 2004 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego

Teza

Przepis art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie /w tym przypadku oddalające skargę na tę decyzję/. Innymi słowy, przez określenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona.

Sentencja

1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy,
2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w T. na rzecz Aleksandra N. kwotę 220 zł /dwieście dwadzieścia/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r./II SA/Bd 154/04/ oddalił skargę Aleksandra N. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia 9 stycznia 2004 r. (...) przedmiocie wznowienia postępowania dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotowym postanowieniem Dyrektor Izby Celnej w T., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 8 października 2003 r.(...) oddalające wniosek Aleksandra N. o wznowienie postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 22 lipca 2002 r. o wydaleniu ze służby. Mocą orzeczenia dyscyplinarnego I instancji (...) z dnia 25 kwietnia 2002 r. Dyrektor Izby, po uprzednim wysłuchaniu obwinionego i jego obrońcy, wydalił ze służby funkcjonariusza celnego Aleksandra N. Wyrokiem z dnia 20 marca 2003 r./SA/Bd 519/03/Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy oddalił skargę na orzeczenie dyscyplinarne organu II instancji.

W dniu 12 sierpnia 2003 r. Aleksander N. złożył wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego w oparciu o przepis art. 542 par. 1 i 3 w związku z art. 439 par. 1 pkt 10 i 11 Kpk. Jako podstawę wznowienia A. N. wskazał naruszenie art. 69 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej /Dz.U. nr 72 poz. 802 ze zm./ poprzez zaniechanie wysłuchania obwinionego i jego obrońcy w postępowaniu odwoławczym.

Dyrektor Izby Celnej w T. oddalając wniosek powołał się na przesłanki wznowienia postępowania na wniosek strony podnosząc że strona wskazała na przesłanki wznowienia postępowania z urzędu. Przepisy art. 65-71 ustawy o Służbie Celnej mówią o postępowaniu dyscyplinarnym przed organem I instancji, do postępowania odwoławczego odnoszą się przepisy art. 71-74 a żaden przepis nie obliguje organu II instancji do wysłuchania obwinionego i jego obrońcy. A. N. i jego obrońca zostali wysłuchani przez Dyrektora Urzędu Celnego w T. Orzeczenie odwoławcze zostało wydane w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, bez konieczności uzupełniania akt sprawy.

Uzasadniając oddalenie wniosku o wznowienie postępowania dyscyplinarnego organ wskazał także, że gdyby obowiązek wysłuchania obwinionego i jego obrońcy w postępowaniu odwoławczym wynikał z przepisów prawa to musiałoby to skutkować kasacją orzeczenia dyscyplinarnego w toku jego badania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem sąd administracyjny nie dopatrzył się uchybień proceduralnych w sprawie i wyrokiem z dnia 20 marca 2003 r. /SA/Bd 519/03/ oddalając skargę na orzeczenie dyscyplinarne orzekł o zgodności z prawem postępowań dyscyplinarnych i wydanych orzeczeń.

W skardze na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie oddalające wniosek o wznowienie postępowania A. N. ponowił zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że dokonana przez organ celny wykładnia doprowadziłaby do pozbawienia obwinionego możliwości skorzystania z pomocy obrońcy w postępowaniu odwoławczym i znosiłoby obowiązek rozpatrzenia w tym postępowaniu dowodów mających znaczenie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał tę skargę za niezasadną. Za trafne uznał argumenty Dyrektora Izby Celnej w T., że w sytuacji gdy orzeczenie o wydaleniu ze służby stanowiło przedmiot rozpoznania w trybie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wznowienie postępowania nie może nastąpić z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Wyrok Sądu z dnia 20 marca 2003 r. jest prawomocny i korzysta z powagi rzeczy osądzonej co do tego, że orzeczenie Dyrektora Izby Celnej w T. o wydaleniu skarżącego ze służby jest zgodne z obowiązującym prawem. W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że w sytuacji oddalenia skargi następuje ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 616/.Jako niedopuszczalne uznaje się wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, gdy sprawa stanowiła przedmiot rozpoznania w trybie skargi do NSA i w tym postępowaniu Sąd badał, czy zachodzą bezwzględne przyczyny uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji. A contrario, wznowienie postępowania możliwe jest jedynie wówczas gdy przesłanki wznowienia są następstwem nowych okoliczności faktycznych nieznanych przedtem organom i sądowi.

W myśl art. 51 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany granicami skargi, co oznacza że miał obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego nawet gdy dany zarzut nie był podniesiony w skardze. Wniosek o wznowienie zmierzał w istocie do ponownej weryfikacji prawidłowości postępowania odwoławczego, co było już przedmiotem oceny w powołanym wyroku. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku i skardze mogły stanowić przesłankę wznowienia postępowania to i tak skarga byłaby niezasadna w świetle przepisu art. 69 ustawy o Służbie Celnej i jego usytuowania w przepisach normujących postępowanie przed organem I instancji. Powołanie w postępowaniu przed sądem nowej podstawy wznowienia nie miało znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia bo wniosek zakreślał przedmiot postępowania.

Pełnomocnik A. N. adwokat T. R. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc, na podstawie art. 183 par. 2 pkt 4 w związku z art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o jego uchylenie w całości z powodu nieważności postępowania, ponieważ w wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział sędzia Elżbieta P. wyłączona z mocy ustawy lub o uchylenie z powodu przyjęcia przez Sąd niewłaściwego znaczenia zastosowanych przepisów art. 439 par. 1 pkt 10 Kpk w związku z art. 542 par. 13 Kpk art. 69 i art. 79 ustawy o Służbie Celnej i art. 439 par. 1 pkt 11 Kpk w związku z art. 542 par. 3 Kpk art. 69 i 79 pow. ustawy oraz niezastosowania przepisu art. 439 par. 1 pkt 9 Kpk w związku z art. 17 par. 1 pkt 6, art. 540 par. 1 pkt 2a Kpk i art. 68 ust. 1, art. 69 i art. 79 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu nieważności postępowania wskazano, że w składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy który wydał wyrok z dnia 20 marca 2003 r. oddalający skargę A. N. na orzeczenie dyscyplinarne w sprawie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby była sędzia Elżbieta P. i ta sama sędzia była sprawozdawcą w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy który wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. oddalił skargę A. N. na postanowienie o oddaleniu wniosku o wznowienie wymienionego postępowania dyscyplinarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do nieważności postępowania sądowego należy uznać za zasadny. Przepis art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ stanowi m.in. że sędzia jest z mocy samej ustawy wyłączony w sprawach w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Jak wynika z zarzutu skargi kasacyjnej sędzia E. P. była członkiem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy w sprawie ze skargi A. N. na orzeczenie dyscyplinarne w sprawie wydalenia ze służby celnej który skargę tę oddalił wyrokiem z dnia 20 marca 2003 r./SA/Bd 519/03/. Następnie była sędzią sprawozdawcą w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy który wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. oddalił skargę A. N. na postanowienie oddalające wniosek o wznowienie postępowania dyscyplinarnego/II SA/Bd 154/04/, zakończonego orzeczeniem na które A. N. wniósł skargę, później oddaloną. Przepis art. 18 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. nie obejmuje wprost sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten różni się od podobnego przepisu art. 48 par. 1 pkt 5 Kpc pominięciem zwrotu "w niższej instancji" co prowadzi do wniosku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu brania udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia jest wyłączony sędzia, który orzekał w niższej, jak i wyższej instancji/J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 s. 55/.Także tak rozumiany zakres wyłączenia sędziego z mocy prawa na podstawie art. 18 par. 1 pkt 6 nie prowadzi jeszcze do objęcia zakresem instytucji wyłączenia sędziego z mocy prawa omawianej konkretnej sytuacji. Przepisy art. 18 p.p.s.a., podobnie jak inne przepisy dotyczące wyłączenia sędziego są uznawane za gwarancję procesową zasady obiektywizmu i bezstronności orzekania. Zasada ta na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu /Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 s. 119/. Z kolei sądowa kontrola aktów administracji publicznej jest traktowana jako główna gwarancja publicznego prawa podmiotowego "każdego" do sprawiedliwego procesu sądowego czyli, najogólniej biorąc, prawa każdego do ochrony swych praw na drodze postępowania sądowego, w którym są zachowane odpowiednie gwarancje proceduralne /Z. Kmieciak s. 195 i n. oraz przytoczona tam literatura/. Wymogi prawa do sądu określa przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo to znajduje umocowanie także w przepisach prawa międzynarodowego - w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych /"każdy ma prawo do... rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezawisły i bezstronny sąd...",/Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/ oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd.../Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/.A. Zieliński wyliczając elementy prawa do sprawiedliwego procesu w sprawach poddanych kontroli NSA wymienia m.in. zapewnienie właściwego - sprawiedliwego, praworządnego, rzetelnego, uczciwego przebiegu procesu /A. Zieliński, Postępowanie przed NSA w świetle "prawa do sprawiedliwego procesu sądowego" - Państwo i Prawo 1992 nr 7 s. 15 i n./. Uczciwy, rzetelny proces to proces przed sądem, któremu nie można zarzucić braku bezstronności.

W sytuacji która miała miejsce w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy gwarancji bezstronności postępowania zabrakło. Wynika to m.in. z uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku w którym sędzia sprawozdawca odwoływał się do wcześniejszego wyroku w którego wydaniu brał udział, stwierdzając m.in. że we wcześniejszym postępowaniu Sąd, nie związany granicami skargi, uznał orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby za zgodne z prawem i konkludując że taka ocena wyłącza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego tym orzeczeniem, z przyczyn wskazanych we wniosku. Odwołanie się do wcześniejszego wyroku w uzasadnieniu wyroku obecnie zaskarżonego potwierdza bezpośredni związek obu spraw z uwagi na to że przedmiotem pierwszej skargi było orzeczenie dyscyplinarne a drugiej oddalenie wniosku o wznowienie postępowania w którym to konkretne orzeczenie zostało wydane. Postępowania jurysdykcyjne i postępowania nadzwyczajne uważane są za odrębne postępowania. Pozostają one jednak w ścisłym związku z uwagi na to że rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu administracyjnym może być następnie wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. W świetle powoływanego przepisu art. 18 par. 1 pkt 6 z mocy prawa wyłączony jest sędzia który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem pierwszej sprawy ze skargi A. N. było orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby, przedmiotem następnej postanowienie oddalające wniosek o wznowienie postępowania które - wznowione - mogłoby prowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, kontrolowanego już przez sąd administracyjny. Określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być interpretowane w sposób nie naruszający fundamentalnej zasady bezstronności sądu wynikającej z powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Powinno zatem być rozumiane tak szeroko jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowania sądowego. W okolicznościach tej konkretnej sprawy udział sędziego w wydaniu wyroku oddalającego skargę na orzeczenie dyscyplinarne musi być uznany za wykluczający udział tegoż sędziego w sprawie ze skargi na postanowienie oddalające wniosek o wznowienie postępowania w którym to orzeczenie zapadło z uwagi na to, że sędzia "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia". Przepis art. 18 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia ale i do sytuacji gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie/w tym przypadku oddalające skargę na tę decyzję/.Innymi słowy przez określenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w następstwie którego, zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej, decyzja może zostać wzruszona. W rozpoznawanej sprawie sędzia E. P. brała udział w wydaniu wyroku ze skargi na orzeczenie dyscyplinarne a następnie była sędzią sprawozdawcą w sprawie z kolejnej skargi na postanowienie w przedmiocie oddalenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem już skontrolowanym przez Sąd. Za podstawę oddalenia tej skargi Sąd przyjął, jak wynika z uzasadnienia, przede wszystkim ustalenia których dokonał Sąd wcześniej kontrolujący orzeczenie dyscyplinarne.

W tej sytuacji należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony bo przepis art. 18 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został naruszony. Tym samym miała miejsce nieważność postępowania o której mowa w art. 183 par. 2 pkt 4 pow. ustawy, bo w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

W związku z powyższym na podstawie art. 185 w związku z art. 183 par. 2 pkt 4 powołanej ustawy należało orzec jak w sentencji.