Wyrok NSA z 31 maja 2005 r., OSK 1492/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 31 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Gminy Mikołów z dnia 16 grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zygmunt Niewiadomski
Wiesława Koślińska protokolant

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 245/04

Sentencja

2. zasądza od S. P. na rzecz Rady Miejskiej Mikołowa kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

Uzasadnienie

OSK 1492/04

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2004 r. (sygn.akt III SA/GL 245/04), po rozpoznaniu skargi S. P. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego – uchylił zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że S. P. jako wspólnik Spółki jawnej Apteka Stara w Mikołowie, prowadzącej działalność w lokalu stanowiącym własność gminy naruszył zakaz określony w art.24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.).W ocenie Sądu Rada powinna była rozważyć sytuację faktyczną i prawną radnego na podstawie art.9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 214,poz.1806) a tym samym wskazanie przez organ gminy jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały przepisów art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.190 ust.6 Ordynacji wyborczej, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., w czasie sprawowania mandatu radnego przez Stanisława Piechulę,było chybione. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.Nr 153,poz.1270)uchylił uchwałę.

Pełnomocnik Rady Miejskiej Mikołowa radca pr.A.B. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1/naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art.101 ust.1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. Nr 153,poz.1269) poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Mikołowa z dnia 19 grudnia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest niezgodna z prawem z powodu powołania niewłaściwej podstawy prawnej pomimo,że w obowiązującym stanie prawnym w dniu jej podjęcia była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez Radę Miejską Mikołowa oraz 2/naruszenie przepisów postępowania tj.art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchyleniu zaskarżonej uchwały na podstawie powołanego przepisu podczas gdy ten przepis ani też żaden inny nie pozwalał na takie rozstrzygnięcie sądowe.W związku z powyższym pełnomocnik wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do pierwszego zarzutu podniesiono, że zdaniem Sądu podstawą uchwały o wygaśnięciu mandatu S.P. powinien być przepis art.9 noweli do ustawy samorządowej, mimo podejmowania jej po terminie określonym w tym przepisie, gdyż termin ten ma charakter instrukcyjny. W zaskarżonej uchwale podejmowanej w dniu 16 grudnia 2003 r. nie powołano tego przepisu ale obowiązujący już od 1 stycznia 2003 r. art.24 f ust.1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie kwestionował dokonanej przez Radę oceny wystąpienia przesłanek merytorycznych dla podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu S.P. z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd rozpoznając skargę wniesioną w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, może orzec o nieważności uchwały wówczas gdy uchwała ta w sposób istotny narusza prawo. Uchybienie formalne nie stanowiło przeszkody do funkcjonowania uchwały w obrocie prawnym w sytuacji, gdy przy braku uchybienia zostałaby podjęta uchwała o identycznej treści co zaskarżona, przy czym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały istniała podstawa prawna do jej wydania. W takiej sytuacji uchybienie dotyczące powołania niewłaściwej podstawy prawnej nie miało wpływu na treść uchwały(w skardze powołano uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r.,OSA 1/99,ONSA 1999/4/109) czego Sąd nie rozważył. Skoro mandat S.P. wygasł z dniem 31 marca 2003 r. z mocy prawa, to podjęcie przez Radę Miejską Mikołowa deklaratoryjnej uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu nawet w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną nie mogło naruszyć interesu prawnego skarżącego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że powołany jako podstawa prawna wyroku przepis art.147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o stwierdzaniu nieważności zaskarżonych uchwał w rezultacie uwzględnienia skargi(co powoduje ich wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc) albo stwierdzaniu, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe sentencja wyroku jest wadliwa bo brak było podstawy prawnej do uchylenia uchwały przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz.1270).Zarzut jest w pełni zasadny. W myśl powołanego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ani przytoczony przepis powołany jako podstawa prawna zaskarżonego wyroku ani przepisy szczególne ustaw samorządowych nie przewidują uchylenia uchwały jako formy wyroku. W tej sytuacji zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest w pełni zasadny a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc.Takich skutków nie wywiera zastosowana i nie mająca oparcia ustawowego forma wyroku w postaci uchylenia uchwały. Z rozważanym zarzutem bezpośrednio wiąże się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego (ustrojowego prawa samorządowego). W doktrynie podnosi się, że regulacja zawarta w przepisie art.147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zupełna i należy ją uzupełniać bardziej szczegółowymi rozwiązaniami dotyczącymi form i treści wyroków sądu administracyjnego uwzględniających skargi na uchwały, zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym (m.in.art.91 ust. 1 i 4 u.s.g.), ustawie o samorządzie powiatowym(m.in.art.79 ust.1 u.s.p.) i o samorządzie województwa(m.in.art.82 ust.1 i 5 u.s.w.). Taka konstatacja prowadzić musi do uznania, że przesłanki nieważności aktów organów gmin, powiatów i województw nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień (art.156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i tylko "istotne naruszenie prawa" aktem (uchwałą, zarządzeniem) organu samorządu terytorialnego, w tym przypadku gminy, oznacza nieważność tego aktu. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art.101 u.s.g. musi być poprzedzone ustaleniami w tej mierze i oceną "istotności" naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem rozważyć, czy – w okolicznościach danej sprawy – naruszenie prawa miało charakter istotny i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały czy też należało, uwzględniając skargę,stwierdzić że została ona wydana z naruszeniem prawa, które nie pozbawia jej mocy obowiązującej(taka forma rozstrzygnięcia nie wynika wprost z przepisu art.147 P.p.s.a. ale z przepisu art.91 ust.4 u.s.g.).

Z uwagi na powyższe skargę kasacyjną należało uwzględnić i na podstawie art.185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 pow.ustawy.