Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2004 r., 2/I SA 2533/03 uchylił, zaskarżone przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. Ś. 2 w O., postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 8 października 2003 r. (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 27 sierpnia 2003 r. przyznał Janowi Stanisławowi M. dodatek mieszkaniowy w kwocie 130,16 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2003 r. do dnia 29 lutego 2004 r., który miał być przekazywany na konto Zespołu Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. Ś. 2 w O., twierdząc, że jest stroną tego postępowania, a w decyzji organu I instancji błędnie orzeczono o przekazywaniu dodatku Zespołowi Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organ odwoławczy swoim postanowieniem z dnia 8 października 2003 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem decyzja została doręczona Janowi Stanisławowi M. w dniu 3 września 2003 r., a odwołanie Wspólnota złożyła 26 września 2003 r. W swojej skardze do Sądu Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie tego postanowienia zarzucając Kolegium naruszenie art. 10, 129 par. 2 i 134 Kpa. Podniesiono, że skoro decyzja organu I instancji określiła, że dodatek będzie przekazywany na konto Zespołu Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, to oznacza, że uznano ten Zespół za stronę postępowania. Jednak decyzja powinna być doręczona skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej, której członkiem jest Jan Stanisław M. Wspólnota ta o decyzji dowiedziała się w dniu 15 września 2003 r. od pracownika Zespołu Wspólnot. Odwołanie zostało wniesione w terminie, bowiem ów Zespół, uznany w decyzji za stronę, otrzymał tę decyzję w dniu 15 września 2003 r. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dodając, iż nie analizowało kwestii przymiotu strony u skarżącej, bowiem zaprezentowało pogląd, iż wniesienie odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej decyzji, biegnie od daty doręczenia tej decyzji innym stronom postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 5 lipca 2004 r. uznał, że stroną postępowania był także Zespół Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ dodatek mieszkaniowy wypłaca się zarządcy domu lub osobie uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny, które to osoby zaliczają dodatek na poczet przysługujących bądź rozliczanych za ich pośrednictwem należności za lokal. Jeżeli występują zaległości w bieżącym opłacaniu należności za lokal obejmujące pełne 2 miesiące, pobierający należności są zobowiązani zawiadomić o tym fakcie organ przyznający dodatek. Jeżeli tego nie uczyni musi zwrócić organowi przyznającemu dodatek kwoty dodatków wypłaconych za miesiące, w których występowały zaległości w tych opłatach. Organ I instancji orzekł, że dodatek będzie przekazywany Zespołowi Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i może to być przyczyną różnego typu roszczeń ze strony Zespołu Wspólnot, skarżącej i organu przyznającego dodatek. Dlatego Sąd uznał, że Wspólnota spełniała przesłanki do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji Zespołowi Wspólnot potwierdzało przymiot strony tego Zespołu, ze względu na przysługujący mu interes prawny i z tego powodu bieg terminu do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji Zespołowi Wspólnot, zatem organ odwoławczy, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, naruszył art. 134 w zw. z art. 129 par. 2 Kpa.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie prawa, a mianowicie art. 28 Kpa w zw. z art. 7 ust. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną wykładnię i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów sądowych i kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że pogląd Wojewódzkiego Sądu, iż zarządcy, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego jest błędny. Obowiązki określone w art. 7 ust. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynikają wprost z ustawy i brak jest podstaw do ich konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Doręczenie decyzji zarządcy nie czyni go stroną postępowania, a stanowi jedynie wypełnienie obowiązku określonego w art. 7 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dokonuje się go po to, aby zarządca był zorientowany, z jakiego tytułu, w jakiej wysokości i na czyją rzecz wpływają do niego kwoty dodatków mieszkaniowych. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do orzekania w formie decyzji o prawach względnie obowiązkach zarządcy domu, w którym zamieszkuje osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. Ś. 2 w O. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że skarga kasacyjna nie spełnia formalnych wymogów pisma procesowego, określono bowiem w niej nieprawidłowo Sąd do którego wnoszona jest skarga, zamiast Naczelny Sąd Administracyjny, wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponadto nieprawidłowo oznaczono stronę postępowania, jest nią bowiem Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. Ś. 2, a nie przy ul. D. 4, jak wskazano w skardze. Podniesiono także, że gdyby Wspólnota uchybiła swoim obowiązkom stanowiłoby to podstawę do odpowiedzialności odszkodowawczej. Obowiązki określone w ustawie są dopiero "wywołane" decyzją uprawnionego organu. Osoba wnioskująca o dodatek mieszkaniowy jest członkiem wspólnoty i dodatek powinien być przekazywany wyłącznie na konto Wspólnoty, która w sprawie została pominięta jako strona przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a." skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym- zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego- wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, ale jej mankamenty, trafnie wskazane zresztą w odpowiedzi na skargę, nie należą do tej kategorii, która powodowałaby, iż skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu. Stosownie do art. 49 par. 1 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy pismo strony wskutek niezachowania warunków formalnych nie może otrzymać prawidłowego biegu strona jest wzywana do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do skargi kasacyjnej na podstawie art. 176 p.p.s.a. Ani błędne wskazanie Sądu, do którego składana jest skarga kasacyjna, ani omyłkowe oznaczenie skarżącego nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej w stopniu, który powodowałby konieczność jej odrzucenia.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są trafne. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./. W żaden sposób z przepisów tych nie można bowiem wyprowadzać wniosku, iż zarządca domu, czy też osoba uprawniona do pobierania należności za lokal jest stroną postępowania w sprawie przyznawania dodatku mieszkaniowego. Okoliczność, że takim podmiotom doręcza się decyzję nie przesądza o tym, że są one stronami postępowania. Doręczenie tej decyzji następuje wyłącznie ze względów techniczno-informacyjnych po to, aby podmiot ten wiedział, jaką kwotę dodatku przyznano konkretnemu najemcy czy właścicielowi lokalu i w związku z tym, w jakiej wysokości należności ma on we własnym zakresie regulować. Wskazany zaś w art. 8 ust. 4 ustawy obowiązek zwrotu kwoty dodatku wpłaconego za miesiące, w którym występowały zaległości w opłatach za lokal, jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa. Jest on zresztą konsekwencją nie wywiązania się przez ten podmiot z ustawowo nałożonego na niego obowiązku przekazania stosownej informacji o zaległościach w opłacaniu należności za lokal. Zarządca domu - Wspólnota Mieszkaniowa nie ma żadnego interesu prawnego lub obowiązku w postępowaniu w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Interes Wspólnoty Mieszkaniowej może być wyłącznie kwalifikowany w kategoriach interesu faktycznego sprowadzającego się do wpływu na konto Wspólnoty należności za lokal. Z punktu widzenia Wspólnoty nie ma żadnego znaczenia czy osoba zajmująca lokal sama reguluje za niego należność, czy też w jej uiszczaniu partycypuje, w formie dodatku mieszkaniowego, organ administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie zgłoszono zarzut naruszenia art. 28 Kpa, który to zarzut w odniesieniu do wyroku Sądu I instancji, uznającego za stronę postępowania Zespół Wspólnot WAM i w konsekwencji uchylającego postanowienie organu I instancji, musi być uznany za zarzut naruszenia prawa materialnego. Art. 28 Kpa choć zawarty w ustawie o charakterze procesowym odwołuje się do praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Skoro tak, to z uwagi na brzmienie art. 188 p.p.s.a. Sąd uznając trafność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę.
Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro Zespół Wspólnot Mieszkaniowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie był stroną postępowania w sprawie przyznania Janowi Stanisławowi M. dodatku mieszkaniowego, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w sprawie tego dodatku biegł od dnia doręczenia tej decyzji jedynej stronie tego postępowania - Janowi Stanisławowi M. Złożone więc przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Dopiero, gdyby odwołanie to zostało wniesione w terminie, albo, co najmniej z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu, który by został przywrócony, obowiązkiem organu odwoławczego byłoby zbadanie legitymacji procesowej odwołującej się Wspólnoty. W orzecznictwie sądowym dominuje bowiem pogląd, iż występowanie po stronie odwołującego się interesu prawnego winno być badane w toku postępowania odwoławczego, a negatywne ustalenia w tym względzie winny skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego /por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 119/.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy, skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, należało nie tylko uchylić zaskarżony wniosek, ale także rozpoznać skargę i na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.