Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004 r. I SA 1843/02 oddalił skargę Zarządu Województwa O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 21 czerwca 2002 r. w przedmiocie komunalizacji na rzecz Województwa O. nieruchomości gruntowych zabudowanych, objętych księgami wieczystymi KW (...)49, KW (...)99 i KW (...)18.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż wniosek o komunalizację złożył Zarząd Województwa O.; grunty te stanowiły własność Skarbu Państwa i obciążone były prawem użytkowania wieczystego na rzecz Teatru im. J. K. w O. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków na nich posadowionych przez Teatr im. J. K. w O. nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody O. z dnia 15 września 1998 r. (...).
W księdze wieczystej KW (...)49, założonej dla działki nr 23/7 w dziale czwartym hipoteki - wpisana została hipoteka przymusowa w kwocie 9.246.500 zł. na rzecz Skarbu Państwa, celem zabezpieczenia wierzytelności.
W księdze wieczystej KW (...)99, założonej dla działek nr 37/3 oraz 37/6 oraz KW (...)18, założonej dla działki nr 37/5 w dziale czwartym hipoteki - wpisana została w obu księgach wieczystych hipoteka przymusowa w kwocie 1.206.100 zł. na rzecz Skarbu Państwa, celem zabezpieczenia wierzytelności.
Wojewoda O. decyzją z 17 grudnia 2001 r. wydaną na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo O. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności gruntów - nieruchomości zabudowanych Skarbu Państwa, będących we władaniu Teatru im. J. K. oznaczonych nr działek 23/7, 37/3, 37/6, 37/5 o łącznej powierzchni 0,8346 ha.
Organ powołał się na art. 145 ust. 3 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji państwowej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./, który stanowi, że z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejęły instytucje i jednostki organizacyjne podległe lub podporządkowane wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowane.
Prezes Rady Ministrów działając na podstawie delegacji, zawartej w art. 145 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy, wydał rozporządzenie z dnia 8 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu instytucji kultury o charakterze regionalnym wpisanych do rejestrów prowadzonych przez wojewodów, podlegających przekazaniu do samorządów województw w celu ich prowadzenia, w ramach zadań własnych /Dz.U. nr 148 poz. 971/,w którym wskazał Teatr im. J. K. jako jednostkę przejmowaną przez Województwo O. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 30 listopada 2001 r. sporządzonym w trybie określonym w par. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie przekazywania mienia Skarbu Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania /Dz.U. nr 13 poz. 114/ nastąpiło przejęcie ww. nieruchomości przez Województwo O. W tej sytuacji zostały spełnione przesłanki art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./.
Od powyższej decyzji odwołał się Zarząd Województwa O. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej pozostawienia w księdze wieczystej KW (...)49 hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa w kwocie 9.246.500 złotych, w księdze wieczystej KW (...)18 i Kw (...)99 hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa, w obu księgach wieczystych po 1.206.100 złotych.
Minister Skarbu Państwa utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko Wojewody co do spełnienia przesłanek z ar. 60 ust. 1.
Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną, państwowe osoby prawne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się samorządowymi osobami prawnymi zachowują swój majątek.
Województwo O., które nabyło z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 własność gruntu, nie nabyło tym samym wierzytelności Skarbu Państwa, bowiem te zostały zabezpieczone na użytkowaniu wieczystym, które jest majątkiem Teatru im. J. K. Ustawodawca w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./ stwierdził, że nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu. Jedynym wyjątkiem, do którego nie stosuje się przepisu art. 51 ust. 1 są zobowiązania Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikające z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałe przed dniem jego przejęcia przez województwo, o których mowa w art. 51 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy.
Ponadto - zdaniem Ministra - żaden przepis ustawy nie wskazuje, iż z chwilą stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości, następuje wygaśnięcie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką lub przejście praw z tego tytułu na podmiot, który mienie to nabywa.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Województwa O. zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji w części dotyczącej pozostawienia w księgach wieczystych hipoteki przymusowej na rzecz Skarbu Państwa oraz przekazania nieruchomości na rzecz Województwa wraz z przekazaniem na rzecz tegoż Województwa wierzytelności hipotecznej.
Zdaniem skarżącego komunalizacja oznacza zarówno nabycie prawa własności gruntów będących w użytkowaniu wieczystym tej jednostki jak i innych praw rzeczowych np. hipoteki. Województwo O. winno nabyć zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności mienia, będącego dotychczas własnością Skarbu Państwa, które było we władaniu Teatru J. K. w Opolu, a zatem nabyciu winno podlegać zarówno prawo własności gruntu jak i obciążające prawo użytkowania wieczystego gruntu. Obciążająca nieruchomość hipoteka wiążę się z przysługującymi Skarbowi Państwa uprawnieniami jako właściciela nieruchomości, w które z dniem 1 stycznia 1999 r. weszło, jako następca prawny, Województwo O. Pozostawienie hipoteki obciążających nieruchomości jest krzywdzące w stosunku do innych jednostek kultury, które nabyły własność nieodpłatnie, a ponadto utrudnia gospodarowanie nieruchomością.
Rozpoznając skargę na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał jej za zasadną. Oceniając sprawę w kontekście wymogów z art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, Sąd dochodzi do wniosku, iż przedmiotowe mienie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie.
Z art. 48 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wynika, że nabycie przez województwo, jako osobę prawną, mienia czyli własności i innych praw majątkowych, może nastąpić m.in. w wyniku swoistego "uwłaszczenia" określonego mienia /nabycia praw majątkowych z mocy prawa/, lub w wyniku "wyposażenia" województwa w mienie, polegającego na przekazaniu mu mienia Skarbu Państwa.
Z kolei art. 51 tej ustawy stanowi, że nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu. Wyjątkiem, do którego nie stosuje się przepisu art. 51 ust. 1 są zobowiązania Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, wynikające z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem, powstałe przed dniem jego przejęcia przez województwo /art. 51 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy/.
W świetle powyższych rozważań - Zdaniem Sądu - Województwo O., które nabyło z mocy prawa własność gruntu, nie nabyło jednakże wierzytelności Skarbu Państwa. Zostały one bowiem zabezpieczone na użytkowaniu wieczystym, które jest majątkiem Teatru im. J. K. Ustanowiona na prawie użytkowania wieczystego, przysługującego Teatrowi im. J. K. w O. hipoteka, stanowi ograniczone prawo rzeczowe i jest ściśle związana z wyżej opisaną nieruchomością. Została więc ona ustanowiona na rzecz konkretnego podmiotu i jest z nim związana. Należy mieć przy tym na względzie to, że skarżący nie jest następcą generalnym Skarbu Państwa, a jest nim tylko w takim zakresie w jakim wskazuje na to ustawa /art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną/. W myśl zaś przepisu art. 65 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /t.j. Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1361 ze zm./ hipoteka zabezpiecza wierzytelność. Przedmiotowa hipoteka stanowi więc wierzytelność Skarbu Państwa i może być przeniesiona jedynie z wierzytelnością, którą zabezpiecza. Wojewoda O. decyzją z dnia 17 grudnia 2001 r. przekazał Województwu O. mienie, ale w rozumieniu przepisu art. 60 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., przedmiotowa hipoteka nie mieści się w zakresie tego pojęcia i nie stanowi mienia.
Teatr im. J. K. w O. władał przedmiotowym mieniem na podstawie decyzji Wojewody O. z dnia 15 września 1998 r. na rzecz teatru zostało ustanowione użytkowanie wieczyste gruntów.
Obiekty budowlane zostały w części przekazane odpłatnie, a dla zabezpieczenia roszczeń z tego tytułu Skarb Państwa ustanowił hipoteki przymusowe. Teatr im. J. K., będący w dniu 31 grudnia 1998 r. państwową osobą prawną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się samorządową osobą prawną, zachowując swój majątek /art. 60 ust. 2 ustawy/.
Województwo O. nabyło z mocy prawa własność gruntu, nie nabyło jednakże wierzytelności Skarbu Państwa zabezpieczonej na prawie użytkowania wieczystego, które jest majątkiem Teatru.
Sąd podzielił pogląd organu, iż żaden przepis nie wskazuje, że z chwilą komunalizacji następuje wygaśnięcie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką lub przejście praw z tego tytułu na podmiot, który mienie to nabywa.
Zakładając nawet, że tok rozumowanie skarżącego jest słuszny Sąd stwierdza, że powstałaby wątpliwość gdyby hipoteka została ustanowiona na rzecz innego podmiotu np. banku, gminy lub osoby fizycznej. Za niepodobieństwo uważa Sąd, aby prawo to bez zgody wierzyciela przysługiwało podmiotowi, który nabywa mienie Skarbu Państwa z mocy ustawy z 13.10.1998 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa O., reprezentowany przez radcę prawnego Bronisława O. i zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oraz przyjęcie, że mienie przejęte przez Województwo O. nie obejmuje hipotek oraz naruszenie przepisów prawa procesowego art. 141 par. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez błędne ustalenie, że organ administracji nie był obowiązany do wypowiedzenie się w decyzji komunalizacyjnej w przedmiocie hipotek, ponieważ nie rozporządzał tym prawem.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę kasacyjną strona powołała się na bezpośrednie i silne powiązanie prawa własności z prawem użytkowania wieczystego. W sytuacji określonej w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skarżący może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.
Hipoteka jest majątkowym prawem do rzeczy. W 1999 r. gdy właścicielem mienia było już Województwo, ustanowienie hipoteki było możliwe tylko na rzecz skarżącego.
Błędnie w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że organ nie był obowiązany wypowiedzieć się co do hipoteki. Pozostaje to w sprzeczności z art. 60 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające, który nakazuje wydanie decyzji stwierdzającej nabycie mienia. Mieniem zaś, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo. To właśnie Wojewoda O. na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami był uprawniony do wydania decyzji uwłaszczeniowej i ustalił wysokość roszczeń podlegających hipotecznemu zabezpieczeniu.
Brak ujawnienia hipotek w decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 17 grudnia 2001 r. w sposób istotny narusza art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stanowiący, że nabycie przekazywanego mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w decyzji ostatecznej. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego organ naczelny stwierdził, iż strona skarżąca nie wykazała, iż naruszenie wskazanego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wskazany jako naruszony przepis art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przewiduje komunalizację ex lege mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie m.in. przepisów tej ustawy na rzecz właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis ten, mający zastosowanie w sprawie, budzi wątpliwości o tyle o ile dotyczy on hipoteki ustanowionej decyzją Wojewody O. z dnia 15 września 1998 r. z tytułu zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa w związku z odpłatnym nabyciem własności budynków przez Teatr im. J. K. w O. Zdaniem Zarządu Województwa, wobec sukcesji generalnej skarżącego, przepis ten uprawnia do orzeczenia, że nabycie mienia następuje wraz z hipoteką, co powinno zostać ujawnione w decyzji o przekazaniu.
Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa nie jest trafna, zaś zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych przez skarżącego.
W myśl art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./ nabycie mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych następuje wraz z obciążeniami, które powinny być ujawnione w decyzji o przekazaniu.
Zasada ta, na którą powołuje się skarżący, doznaje jednakże ograniczenia w art. 51 ust. 3, który wyłącza ją w odniesieniu do zobowiązań Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych wynikających z działalności organów i instytucji władających przekazywanym mieniem powstałych przed jego przejęcia przez województwo.
Zobowiązanie Teatru im. J. K. z tytułu odpłatnego nabycia budynków, zabezpieczone hipoteką przymusową, powstało na podstawie decyzji Wojewody O. z 15 września 1998 r.
Do tej wierzytelności Skarbu Państwa i ustanowionej hipoteki przymusowej miał więc zastosowanie przepis art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, posługując się powyższymi regulacjami zinterpretował przepis art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, jako dający w tym przypadku podstawę do komunalizacji tylko nieruchomości gruntowych.
Trafnie powołał się Sąd na przepis art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1361 ze zm./ stanowiący o prawie wierzyciela do zaspokojenia wierzytelności obciążonej hipoteką bez względu na to czyją własnością stała się nieruchomość.
Unormowanie to koreluje z omawianym przepisem art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, a w braku przepisów szczególnych należy stwierdzić, iż decyzja komunalizacyjna w takim, jak w przedmiotowej sprawie przypadku nie może zawierać obciążeń osoby prawnej posiadającej mienie we władaniu.
Nie jest także uprawnione powoływanie się przez stronę skarżącą na sukcesję generalną, bowiem omawiany przepis art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym ustanowił inne zasady nabywania mienia przez województwo samorządowe.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.