Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2004 r. 6/II SA 243/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Biura Turystycznego "S." Elżbieta N.-B., Wojciech B. s.j. na decyzję Ministra Infrastruktury z 10 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie cofnięcia licencji przewozowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą je decyzję z 7 września 2002 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Tak więc w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których stanowi przepis, organ administracyjny związany jest jego dyspozycją i musi cofnąć licencję. W przedmiotowej sprawie, podstawą faktyczną decyzji o cofnięciu licencji było nieprzestrzeganie przez skarżącego przepisów o czasie pracy kierowców przez naruszenie art. 10 ust. 3 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe /AETR/ i nieprzechowywanie tarcz rejestrujących w postaci wykresów wskazań przyrządu kontrolnego tzw. wykreskówek przez okres wskazany w tym przepisie. Umowa AETR sporządzona została w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. i weszła w życie w stosunku do Polski, po złożeniu przez nią dokumentu ratyfikacyjnego, dnia 10 stycznia 1993 r. Opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1999 nr 94 pod poz. 1087 dnia 24 listopada 1999 r. zgodnie z art. 91 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej od tego dnia stała się częścią krajowego porządku prawnego. Jednak do stosowania norm prawa międzynarodowego w prawie krajowym nie wystarcza samo wprowadzenie ich do systemu, muszą być one dodatkowo tak sformułowane, aby można było je stosować i przestrzegać oraz egzekwować /vide: Małgorzata Masternak-Kubiak - "Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" Zakamycze, 2003, str. 232 i 233/. W art. 10 ust. 1 Umowy Europejskiej umawiające się strony wyraźnie postanowiły, że każda z nich zarządzi na swoim terytorium instalowanie i używanie przyrządu kontrolnego o określonych w tym przepisie wymaganiach. Przepis art. 10 ust. 1, 2 i 3 stanowi jedną normę prawną, wyraz woli umawiających się stron umowy wprowadzenia na swoim terytorium określonego rozwiązania, tj. wprowadzenia obowiązku instalowania i używania w określony sposób przyrządu kontrolnego w tym też tzw. wykresówek. Nie jest możliwe rozdzielanie przepisów jednej normy przez przyznanie jednej charakteru samowykonalnego o skutku natychmiastowym, a innej charakteru wymagającego wykonania. Nie stanowi wykonania art. 10 umowy międzynarodowej AETR rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432 ze zm./ wprowadzające, zanim weszła do polskiego porządku prawnego Konwencja AETR, obowiązek wyposażania pojazdów w tachograf. Obowiązek przechowywania wykresówek przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawiania na żądania służb kontrolnych, o których stanowi art. 10 ust. 3 Konwencji, związany został z obowiązkiem instalowania i używania przyrządów kontrolnych spełniających wymogi art. 10 ust. 1, który to obowiązek każda z umawiających się stron miała wprowadzić na swoim terytorium w czasie przez siebie wybranym. W Polsce, obowiązek kontrolowania okresów prowadzenia pojazdu, czasu trwania innej pracy oraz okresy wypoczynku na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego wprowadziła ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. nr 123 poz. 1354 ze zm./. Również mocą tej ustawy wprowadzony został obowiązek przechowywania zapisów z przyrządów kontrolnych i udostępniania ich na żądanie osoby uprawnionej do kontroli. Dla przedsiębiorców wymagania te stały się wiążące z dniem 1 października 2002 r. a więc po dacie dokonania kontroli i wydania decyzji z dnia 7 września 2002 r. Organ administracyjny nie mógł egzekwować od przedsiębiorcy obowiązku, który nie został wprowadzony do porządku prawnego RP w dacie dokonywania ustaleń będących podstawą decyzji. Nie jest jednak uprawnionym twierdzenie, iż organ działał bez podstawy prawnej i jego decyzja obciążona jest wadą nieważności. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a błędna interpretacja przepisów Umowy AETR dotycząca obowiązku stosowania art. 10 ust. 3 tej Umowy nie dawały podstawy do stwierdzenia, iż organ działał bez podstawy prawnej.
Zaskarżona decyzja obarczona jest również błędem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że wobec B.T. "S." formułowane były zarzuty na podstawie protokołu kontrolnego z dnia 1 sierpnia 2002 r. Jednak decyzje z dnia 7 września 2002 r. i z 10 grudnia tego samego roku różnią się między sobą w sposób istotny. Zaskarżona decyzja podtrzymuje zarzut o naruszeniu art. 10 ust. 3 AETR, ale nie powtarza już zarzutu o naruszenie przepisów związanych z przewozem osób do miejsc oraz z miejsc na które nie posiadano zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego i na jakich podstawach Minister odstąpił od tego zarzutu. Brak jest również wyjaśnienia na jakiej podstawie dokonała się zmiana ustaleń faktycznych, na podstawie których skarżącemu zarzucono rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, a określonych przepisami prawa, tj. ustawą Kodeks Pracy. Ponieważ organ, mimo wezwań do uzupełnienia akt, nie nadesłał protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 22 i 23 lipca 2002 r. Sąd oparł się na ustaleniach opisanych w uzasadnieniu decyzji z 7 września 2002 r. z której wynikało, że kontrola stwierdziła naruszenie przepisów Konwencji AETR i przepisów związanych z przewozem osób do miejsc, na które nie posiadano zezwolenia lecz nie stwierdziła naruszenia przepisów Kodeksu Pracy. Powyższe ma istotne znaczenie dla sprawy, tym bardziej że w aktach sprawy znajdują się harmonogramy czasu pracy kierowców B.T. "S." złożonych przez skarżącego przy wyjaśnieniach składanych w trakcie postępowania świadczące o prowadzeniu przez firmę dokumentacji wymaganej przepisami prawa pracy. Organ stawiając zarzut naruszania przez skarżącą firmę przepisów Kodeksu Pracy nie podał dokładnie na jakich oparł się dowodach i nie umożliwił firmie złożenie wyjaśnień w tej części. Oczywista sprzeczność wyrażanego przez organ na różnych etapach postępowania stanowiska potwierdza zarzut skarżącego, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 10, 77 par. 1 Kpa.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego o wystosowaniu do niego przez Ministra przedwczesnego ostrzeżenia, należy stwierdzić że z brzmienia przepisy art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że organ decydując się na skierowanie do przedsiębiorcy pisemnego ostrzeżenia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji, powinien posiadać wiedzę, o możliwości istnienia po stronie przedsiębiorcy jednego z przypadków określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Źródłem wiedzy organu o możliwości występowania przesłanek cofnięcia licencji może być skarga, poniesienie prasowe czy wstępne ustalenia kontrolne. Nie można podzielić przekonania skarżącego, że dopiero zakończenie prowadzonej kontroli i sporządzony z niej protokół mogą stanowić podstawę do uruchomienia instytucji ostrzeżenia, aczkolwiek należy zgodzić się z argumentem, że instytucja ostrzeżenia musi odnosić się do stwierdzonego stanu faktycznego lub stanu prawdopodobnego i nie może być nadużywana. Należy jednak uznać, że Minister Infrastruktury kierując do skarżącej firmy ostrzeżenie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji przed zakończeniem prowadzonej w firmie kontroli nie naruszył prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 pkt 1a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200.
Minister Infrastruktury wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
naruszenie art. 10 ust. 3 Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe /AETR/, w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że do stosowania norm prawa międzynarodowego w prawie krajowym konieczne jest wydanie dodatkowej ustawy.
Na tej podstawie wnosił o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania,
- względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny,
- o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdził, że skarga skarżącego przedsiębiorcy zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ administracyjny nie mógł egzekwować od przedsiębiorcy obowiązku, który nie został wprowadzony do porządku prawnego RP w dacie dokonywania ustaleń będących podstawą decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polskę oraz opublikowanie w Dzienniku Ustaw umowy międzynarodowej, pomimo że umowa ta staje się częścią krajowego porządku prawnego, nie stanowi podstawy do stosowania prawa międzynarodowego. Zdaniem Sądu aby można było stosować przepisy prawa międzynarodowego w prawie krajowym powinny być wprowadzone dodatkowe normy prawne, które umożliwiałyby stosowanie, przestrzeganie i egzekwowanie norm prawa międzynarodowego. Zdaniem skarżącego taka interpretacja przepisów prawa jest wadliwa. Podstawą faktyczną uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Ministra Infrastruktury było nieprzestrzeganie przez przedsiębiorcę przepisów o czasie pracy kierowców, tj. art. 10 ust. 3 Umowy międzynarodowej AETR poprzez nieprzechowywanie tarcz rejestrujących w postaci wykresów wskazań przyrządu kontrolnego tzw. wykreskówek /tarcza rejestrująca w postaci wykresu wskazania tachografu/ przez okres wskazany w tym przepisie. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca jest zobowiązany do przechowywania wykresówki, wypełnionej zgodnie z postanowieniami zawartymi w punktach b. c/ i d/ ustępu 2 niniejszego artykułu, co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji.
Przepis ten z chwilą ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej z 1999 r. nr 94 poz. 1087, stał się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP częścią krajowego porządku prawnego i powinien być bezpośrednio stosowany, chyba że jego stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
Mając na uwadze treść ww. przepisu, do jego stosowania nie jest wymagane wydanie dodatkowych przepisów prawa krajowego. Przepis ten jest precyzyjny, czytelny a jego stosowanie wynika z tego przepisu bezpośrednio, po opublikowaniu umowy. Wniosek ten wynika z faktu, że obowiązek posiadania urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy oraz postoju, tzw. tachografy został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432 ze zm./.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, opowiadając się za wykładnią mocy obowiązującej art. 10 ust. 3 umowy międzynarodowej AETR przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Jednym z wymogów materialnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wyznaczają one granice rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie podstaw skargi kasacyjnej a jedynie strona wnosząca skargę kasacyjną może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Według art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371, obecnie t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2088 ze zm./ licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Warunki wykonywania licencji w zakresie międzynarodowego przewozu drogowego zostały zawarte, oprócz warunków określonych przepisami prawa zawartymi w ustawach i aktach wykonawczych, w umowie europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy administracyjnym. W art. 9 stanowi "Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". Według art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy".
Umowa międzynarodowa dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe /AETR/ została ogłoszona w Dzienniku Ustaw, a zatem w myśl art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi część krajowego porządku prawnego. Według art. 10 ust. 1 powołanej umowy międzynarodowej /AETR/ "Umawiające się Strony zarządzą instalowanie i używanie w pojazdach zarejestrowanych na ich terytorium przyrządu kontrolnego (...)". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska w zakresie wykładni art. 10 ust. 1 powołanej umowy międzynarodowej /ACTR/, że warunkiem stosowania w krajowym porządku prawnym było wydanie przepisów wprowadzających obowiązek instalowania i używania przyrządu kontrolnego. Przyjęte w art. 10 ust. 1 rozwiązanie o obowiązku zarządzenia instalowania i używania w pojazdach zarejestrowanych na ich terytorium przyrządu kontrolnego nie można interpretować w ten sposób, że dotyczył też państw, na którego terytorium taki obowiązek już został wprowadzony. W polskim porządku prawnym obowiązek ten został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/, co czyniło bezprzedmiotowym wykonanie art. 10 ust. 1 powołanej umowy międzynarodowej /AETR/.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też wykładni art. 10 ust. 3 powołanej umowy międzynarodowej /AETR/, który stanowi "Przedsiębiorstwa będą przechowywać wykreskówki zgodnie z postanowieniami zawartymi w punktach /b/, /c/ i /d/ ustęp 1 niniejszego artykułu, co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i powinny przedstawiać je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych". Norma ta nie wymagała wprowadzenia regulacji do krajowego porządku prawnego, a zastosowanie ma bezpośrednie dla określenia obowiązków przedsiębiorcy. Zamieszczenie tożsamej regulacji w krajowym porządku prawnym oznaczałoby wkroczenie w materię regulowaną umową międzynarodową, co oznaczałoby podważenie mocy obowiązującej norm prawnych zawartych w umowie międzynarodowej.
Art. 10 ust. 3 powołanej umowy międzynarodowej ustanawiał warunki wykonywania licencji w międzynarodowym przewozie drogowy. Naruszenie tego warunku stanowiło przesłankę cofnięcia licencji.
W sprawie rozpoznawanej i rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezsporne jest, że warunki określone w art. 10 ust. 3 powołanej umowy międzynarodowej /AETR/ nie były realizowane. Samo zainstalowanie tachografu nie stanowi przestrzegania określonego obowiązku - przechowywania wykreskówek, co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty rejestracji i przedstawienia na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych.
Ustalenie naruszenia tego warunku w sprawie jest bezsporne, zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, skoro zasadnie zarzucono naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.