Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 821/03, 1445–1447/03, 1449/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 29 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 29 listopada 2002 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy i rozważania prawne.
Decyzją z dnia 29 listopada 2002 r. nr [...] Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora Polskiej Telefonii Cyfrowej ERA w Warszawie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej Polskiej Telefonii Komórkowej ERA system GSM 900 z wieżą stalową o wysokości 52 m, kontenera technicznego, przyłącza energetycznego na działce ewidencyjne nr [...] w miejscowości [...] oznaczonej na mapie ewidencyjnej literami ABCD stanowiącej załącznik decyzji.
Decyzją z dnia 29 stycznia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce po rozpatrzeniu odwołań [...] od ww. decyzji utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że działka nr [...], gdzie ma być realizowana inwestycja zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 20 grudnia 1990 r. nr [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2 UTL przeznaczonym pod zabudowę letniskową. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należy zaliczyć do inwestycji infrastruktury technicznej i przyjmując dotychczasową praktykę orzeczniczą, jeżeli taka inwestycja ma być realizowana na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, zagrodową lub letniskową w planie zagospodarowania przestrzennego, to nie można jej uznać za sprzeczną z ustaleniami planu. Kwestia prawa do gruntu inwestora na tym etapie procesu inwestycyjnego nie może być rozpoznawana, dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podano, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren ten w studium będącym podstawą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie chronionego krajobrazu, jest to teren o walorach rekreacyjnych, turystycznych. Ponadto inwestycja wpłynie na znaczne obniżenie wartości sąsiednich gruntów, które okoliczni rolnicy chcą sprzedać na działki rekreacyjne. W postępowaniu przed organami administracyjnymi nie brał udziału właściciel działki sąsiedniej Rafał Gajewski.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargi wyjaśnił, iż stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
Przedmiotowe postępowanie, jak wskazano, dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a więc ustalenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż w takim postępowaniu przymiot strony mają właściciele sąsiednich nieruchomości w takim zakresie, jakim przedmiotowa inwestycja narusza ich prawem chronione interesy. Zamierzenie inwestycyjne polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zasięg oddziaływania takiej inwestycji przedstawia raport oddziaływania na środowisko i on powinien być wyznacznikiem dla organów administracyjnych w ustaleniu odpowiedniego kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu na prawach strony.
Z oświadczenia złożonego na rozprawie przez [...] wynika, iż jest on właścicielem działek ewidencyjnych o nr [...] i ta działka bezpośrednio graniczy z działką gdzie ma być wykonana planowana inwestycja. Znamiennym jest, iż skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 19 lutego 2001 r., a w dalszej części postępowania został pominięty. Również jak wynika z wyjaśnień skarżącej [...] przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie sprzedała część działek o nr [...] i nowi właściciele nie zostali powiadomieni o tym postępowaniu. W aktach brak jest wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania inwestycji, dlatego też uniemożliwia to sprawdzenie, kto jest właścicielem lub posiadaczem nieruchomości.
Powyższe, zdaniem Sądu, skutkuje uchyleniem decyzji obydwu instancji, gdyż zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa do wznowienia postępowania.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. zaskarżając w całości przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 kpa, polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z wieżą stalową o wysokości 52 metry, kontenera technicznego i przyłącza energetycznego, stroną postępowania jest właściciel dowolnej działki położonej w sąsiedztwie działki ewidencyjnej, na której prowadzona jest inwestycja, innej niż granicząca z taką działką lub właściciel działki niebędącej pod wpływem oddziaływania zamierzonej inwestycji, a pominięcie w tym postępowaniu właściciela takich działek stanowi podstawę wznowienia postępowania.
Powołując się na wskazane zarzuty zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej zauważono, że nawet gdyby przyjąć, iż właściciele działek graniczących z nieruchomością, na której zlokalizowana jest zamierzona inwestycja, są stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to ustalenia dokonane przez sąd w wyroku są błędne.
Zaznaczono, iż [...] oświadczył, iż jest właścicielem działek 7 i 29, a sąd przyjął ustalenie, iż są to działki bezpośrednio graniczące z działką nr 3/1, na której zlokalizowana jest zamierzona inwestycja. Tymczasem działki te nie graniczą z przedmiotową działką, oddzielone są od niej innymi działkami. Działka [...] położona jest na wschód od przedmiotowej działki [...] i oddzielona od niej działkami nr [...], a działka nr [...] położona jest na północ od przedmiotowej działki i oddzielona jest od niej działkami nr [...]. Ponadto nie zostało to ustalenie dokonane na podstawie żadnego dowodu w postaci odpisu z księgi wieczystej lub wypisu z ewidencji gruntów.
Podobnie, jedynie w oparciu o oświadczenie złożone przez [...], sąd ustalił, iż sprzedała ona część działek nr [...]. Sąd nie ustalił jednak, która to część działek została sprzedana, kiedy, tj. czy rzeczywiście przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i czy rzeczywiście ta sprzedana część graniczy z przedmiotową działką [...] lub jest pod wpływem oddziaływania inwestycji zamierzonej na działce [...], a więc czy rzeczywiście postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy interesu nowych właścicieli i czy w związku z tym posiadają one przymiot strony w tym postępowaniu. Pochopnie wyciągnął sąd wniosek, iż obowiązkiem organu administracji było powiadomienie nowych właścicieli o postępowaniu.
Wskazano również, iż Raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko stwierdza, iż inwestycja nie oddziałuje negatywnie na środowisko, albowiem promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez stację bazową występuje na wysokości 52 metrów ponad powierzchnią gruntów, a więc w strefie niedostępnej dla ludzi.
Na podstawie powyższych ustaleń raportu należy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przyjąć, iż żadna z działek ewidencyjnych graniczących z działką, na której położona jest zamierzona inwestycja, jak również działek niegraniczących z nią bezpośrednio, lecz położonych w sąsiedztwie, nie znajduje się w strefie oddziaływania stacji bazowej i tym samym osoby będące właścicielami tych działek nie posiadają interesu prawnego polegającego na ich ochronie przed oddziaływaniem stacji bazowej, która to ochrona realizuje się poprzez ich udział w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zatem stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor zamierzający prowadzić przedmiotową inwestycję. Zdaniem strony skarżącej powiadamianie właścicieli sąsiednich działek przez organy administracji prowadzące postępowanie o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania i uznawanie ich za strony tego rodzaju postępowań nie stanowi obowiązku wynikającego z określonej podstawy prawnej, lecz wynika z ich ostrożności i jest jedynie przyjętą praktyką a nie działaniem wymaganym przez przepisy postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wnieśli o jej oddalenie i zaznaczyli, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie oznaczył numer ewidencyjny działki będącej własnością [...].
Sąd wskazał, iż osoba ta jest właścicielem działki o nr ewiden. 29, a nie – prawidłowo – o nr ewiden.
- Powyższa omyłka nie wpływa na okoliczność, iż w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału strona – właściciel działki sąsiadującej – a to ze względu na brak stosownych ustaleń organów administracji. Nie podzielono poglądu skarżącego, iż Sąd w zaskarżonym wyroku rozszerzył krąg podmiotów niniejszego postępowania na właścicieli działek niesąsiadujących z nieruchomością, na której miała być wykonywana inwestycja.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się ona na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna Polskiej Telefonii Cyfrowej w Warszawie Spółki z o.o. oparta została na zarzucie naruszenia prawa procesowego a więc na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący jako podstawę skargi kasacyjnej nie wskazał jednak naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lecz powołał się na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nowe uregulowania obowiązujące od dnia 1 stycznia 2004 r. wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W ustawie tej w art. 59 zamieszczono odesłanie w zakresie enumeratywnie tam wyliczonym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wówczas stosował sąd administracyjny. Wprowadzenie pełnej regulacji ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoduje, że sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a zatem nie można skutecznie postawić sądowi I instancji zarzutu kasacyjnego wywiedzionego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skoro w tej sprawie zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego wywiedziono z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to należy uznać, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów bowiem przepisy kpa nie miały zastosowania w postępowaniu sądowym i dlatego nie mogły być naruszone.
Z uwagi na związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej, Sądowi nie wolno badać czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego.
Dlatego też wobec powyższych wywodów należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej co uczyniono w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).