Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. Ł. i P. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 grudnia 2002 r. uchylającą decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 września 2002 r. umarzającą postępowanie organu I instancji i stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z 14 września 2001 r. zobowiązującą M. B. do przedłożenia dokumentów.
Podkreślono w uzasadnieniu tego wyroku, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ I instancji prawidłowo powołał art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzając nieważność decyzji z 14 września 2001 r. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego i wykorzystanie go do innych celów niż określono w pozwoleniu na budowę wymaga pozwolenia wydanego w trybie art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwolenie zaś może być wydane, gdy zostaną spełnione warunki z art. 32 i 35 tego Prawa w tym dotyczące zgodności proponowanej zmiany z planem zagospodarowania przestrzennego. Na takie wymagania wyraźnie wskazuje § 10 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie.... oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47). Z planu zagospodarowania przestrzennego Gm. Wilkołaz zatwierdzonego 20 maja 1988 r. wynika, że teren, na którym znajduje się stodoła adaptowana na chłodnię oznaczono symbolem 133 MR. Jest to obszar zabudowy zagrodowej z adaptacją istniejącej zabudowy. Punkt 46 planu dopuszcza lokalizację nieuciążliwych usług na poziomie podstawowym. Chłodnia artykułów spożywczych nie stanowi takiej usługi. Było więc rażące naruszenie § 10 cytowanego rozporządzenia. Podzielono przy tym stanowisko organu wojewódzkiego powołujące decyzję z 12 lutego 1996 r. odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu na przedmiotowej działce dotyczącą budowy budynku gospodarczego i chłodni z podkreśleniem, że jeżeli nie można budować chłodni, to także nie można zmieniać przeznaczenia budynku na chłodnię.
W skardze kasacyjnej M. B. wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania względnie o jego zmianę przez uchylenie decyzji z 25 września 2002 r.
Zarzuca naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię, 2) pkt 46 planu zagospodarowania przestrzennego Gm. Wilkołaz przez błędną jego wykładnię, 3) art. 32, 35 i 71 Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie, 4) § 10 rozporządzenia z 15 grudnia 1994 r. przez niewłaściwe jego zastosowanie.
Zdaniem skarżącego organ I instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ nie wyjaśnił na czym polegało rażące naruszenie prawa. Przytacza twierdzenia wskazujące, że chłodnia jest usługą nieuciążliwą na poziomie podstawowym, bo działalność gospodarcza nie jest prowadzona w większym rozmiarze. Narusza to pkt 46 planu. Niewłaściwe zastosowano § 10 rozporządzenia z 15 grudnia 1994 r., gdyż rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 11 lipca 2003 r. § 12 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie... zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Nowe rozporządzenie nie zawiera odpowiednika § 10 poprzedniego rozporządzenia. Art. 35 Prawa budowlanego nie ma w tej sprawie zastosowania, zaś art. 32 wbrew stanowisku Sądu nie nakłada warunku zgodności proponowanej zmiany sposobu użytkowania z planem zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona w drodze skargi decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana 12 grudnia 2002 r. Przedmiotem oceny jej legalności, zawartej w zaskarżonym wyroku mógł więc być stan prawny obowiązujący w tej dacie. Chodzi tu o powołane we wspomnianym wyroku przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu zawartym w tym Prawie – ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. zamieszczonej w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Dotyczy to również stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach... oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. Nr 10 z 1995 r., poz. 47). Nie jest więc uzasadniony zarzut i twierdzenie skargi kasacyjnej o potrzebie stosowania w tej sprawie przepisów nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania... oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131), które weszło w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a więc po dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Mimo to skarga kasacyjna, jako zawierająca inne, usprawiedliwione podstawy, podlegała uwzględnieniu z następujących przyczyn.
Postępowanie w tej sprawie, podlegające kontroli sądu administracyjnego dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kraśniku z 14 września 2001 r. zawierającej zobowiązanie inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Jest to tryb postępowania szczególny, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 § 1 kpa. Jak wiadomo zaś regulacje wyjątkowe nie podlegają wykładni rozszerzającej.
Stwierdzenie nieważności decyzji z 14 września 2001 r. nastąpiło decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 września 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. To rozstrzygnięcie zostało aprobowane przez zaskarżony wyrok, mimo nie wykazania, że istniało rażące naruszenie prawa (przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej nie była w tej sprawie przedmiotem rozważań organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). Przy istniejących pewnych rozbieżnościach co do samego pojęcia, doktryna i orzecznictwo w sposób jednolity przyjmuje, że o rażącym naruszeniu określonego przepisu prawnego przesądza jego treść, która może być ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Stanowi to kryterium rozróżnienia rażącego naruszenia prawa od przypadków naruszenia przepisu spowodowanych błędną wykładnią. Poza tym przy rażącym naruszeniu prawa wymagana jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu.
W nawiązaniu do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba podkreślić, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt jako obszar zabudowy zagrodowej z adaptacją istniejącej zabudowy. Punkt 46 tego planu dopuszcza lokalizację nieuciążliwych usług na poziomie elementarnym (handel, rzemiosło, gastronomia) nie przewidzianych planem...
Przepis § 10 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej w drodze skargi decyzji rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. uzależniał istotnie wydanie pozwolenia na zmianę sposoby użytkowania obiektu budowlanego lub jego części od uprzedniego stwierdzenia między innymi zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rażące naruszenie § 10 rozporządzenia występowałoby wówczas, gdyby została stwierdzona oczywista sprzeczność ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego łącznie z treścią pkt 46 tego planu z projektowaną zmianą sposobu użytkowania. Taka zaś sprzeczność nie występuje, co słusznie podkreślono w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O braku oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego jako przepisami prawa miejscowego świadczy już to, że treść pkt 46 planu o możliwości lokalizacji usług nieuciążliwych może podlegać różnej interpretacji.
Należy przy tym przytoczyć dość oczywiste stwierdzenie, że treść decyzji z 14 września 2001 r. nie rozstrzyga jeszcze o zmianie sposobu użytkowania, a jedynie decyzja ta nakłada obowiązki w zakresie dostarczenia dokumentacji w tym także uzgodnień między innymi z organami ochrony środowiska i sanitarnymi. W takiej sytuacji tym bardziej nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia § 10 powoływanego rozporządzenia.
O rażącym naruszeniu tego przepisu wiążącego się z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisów prawa miejscowego nie świadczy, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść decyzji z 1996 r. dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu już choćby z tego względu, że decyzję tę wydano w zwyczajnym trybie postępowania, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy trybu stwierdzenia nieważności, przy którym obowiązują odmienne kryteria, ale także jeszcze inna okoliczność.
Odmowna decyzja Wójta Gminy Wilkołaz z 12 lutego 1996 r. w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła bowiem innych obiektów, niż obiekt objęty decyzją z 14 września 2001 r. Chodziło tam bowiem o inwestycję polegającą na budowie budynku produkcyjnego i chłodni (produkcja spożywcza: pizza i zapiekanki) a nie tylko samej chłodni.
Z przytoczonych wyżej względów, wobec naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów prawa materialnego, wyrok ten należało uchylić i oddalić skargę (art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).