Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 318/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone przez Radę Miasta Częstochowa zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy i rozważania prawne:
Zarządzeniem zastępczym z 24 lutego 2004 r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego J. B., powołując się na art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 24f ust. 1 tej ustawy, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W tym przepisie mowa jest o przedstawicielu i pełnomocniku w rozumieniu cywilnoprawnym – art. 98 ustawy Kodeks cywilny. Organ nadzoru ustalił, że J. B. udzielono pełnomocnictwa do podejmowania w imieniu Poczty Polskiej czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu związanych z działalnością Rejonowego Urzędu Poczty w Częstochowie: jednoosobowo przy czynnościach, których wartość zobowiązań nie przekracza równowartości kwoty 20.000 euro, dwuosobowo w razie przekroczenia tej kwoty. Pełnomocnictwo nie zawiera umocowania do podejmowania czynności prawnych związanych ze zbyciem i nabyciem nieruchomości lub obciążaniem nieruchomości prawem osób trzecich. Wojewoda Śląski powołując się na art. 43 ustawy o samorządzie gminnym przypomniał, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Przepis art. 24f ust. 1 tej ustawy dotyczy wszystkich form działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia gminnego tj. nie tylko z wykorzystaniem prawa własności, lecz także innych praw majątkowych. Wykorzystanie mienia oznacza dysponowanie płatne jak i nieodpłatne substratem materialnym i prawami przysługującymi gminie. Wykorzystaniem mienia komunalnego będzie wynajmowanie od gminy lokalu użytkowego w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej. Poczta Polska jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej powołanym do prowadzenia działalności gospodarczej obliczonej na zysk. Poczta Polska wykorzystuje mienie gminy Częstochowa do prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie pięciu umów zawartych z jednostką zarządzającą mieniem komunalnym. Zatem bezspornym jest, że Poczta Polska, której pełnomocnikiem jest J. B. wykorzystuje mienie komunalne gminy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), stanowi to przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją pełnomocnika. Zgodnie z art. 190 ust. 5 i 6 tej ustawy, jeżeli radny przed dniem wyborów wykonywał funkcję pełnomocnika działającego w imieniu Poczty Polskiej w zakresie prowadzonej przez to przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, obowiązany był do zrzeczenia się tej funkcji we wskazanym terminie, rada winna stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Rada Miasta Częstochowy nie podjęła takiej uchwały pomimo wezwania Wojewody Śląskiego z 24 grudnia 2003 r. nr [...] i dlatego wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miasta Częstochowy wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdziła, że Wojewoda Śląski dokonał błędnej oceny prawnej niespornego stanu faktycznego. J. B. działający jako pełnomocnik Poczty Polskiej nie wykorzystuje mienia komunalnego. Powołując się na ustawę z dnia 30 lipca 1997 r. o państwowym przedsiębiorstwie użyteczności publicznej Poczta Polska (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) wyrażono pogląd, iż zadania przedsiębiorstwa pokrywają się z zadaniami gminy w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty. Następnie strona skarżąca zwróciła uwagę na ochronę prawną pracowników poczty porównując ją z ochroną przysługującą radnemu w sprawowaniu mandatu. Wyraziła również pogląd, że przepisy art. 31 i art. 32 wskazanej ustawy dotyczące przedstawicielstwa Poczty Polskiej stanowią lex specjalis do regulacji zawartej w ustawie Kodeks cywilny. Zaakcentowano, iż co najmniej dwie placówki pocztowe działające w lokalach należących do gminy są nierentowne. Na końcu zwrócono uwagę na ratio legis regulacji prawnej zawartej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym – zapobieganie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści z prowadzonej działalności gospodarczej. Łączenie funkcji radnego z funkcją Dyrektora Rejonowego Urzędu Poczty prowadzącej działalność w pomieszczeniach gminnych nie prowadzi do osiągnięcia korzyści przez dyrektora. Strona skarżąca podniosła dodatkowo, że przepis art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gmin do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.
Odpowiednie stosowanie art. 98 wskazanej ustawy oznacza, że zarządzenie zastępcze będące formą rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Ta regulacja prawna oznacza, że organ nadzoru ma obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego w taki sposób, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie powinno odzwierciedlać i prezentować proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zarządzenie zastępcze, to równocześnie akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wskazał jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powołując się w uzasadnieniu również na art. 24f ust. 1 tej ustawy oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547).
Przypomniano stan prawny obowiązujący w dacie wydania zarządzenia zastępczego. I tak, art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2, ust. 5, ust. 6 wskazanej ustawy stanowił: "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu".
Art. 190 ust. 1 pkt 2a został dodany przez art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497) z dniem 30 maja 2001 r. Natomiast ust. 5 i 6 art. 190 zostały dodane przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1806) z dniem 1 stycznia 2003 r. Jednocześnie art. 9 ust. 1 i 2 ostatnio wskazanej ustawy stanowił:
"Jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1".
Jak zauważono w wyroku I instancji stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest sporny, ponieważ prawidłowo ustalono, że J. B. został wybrany radnym Rady Miejskiej Częstochowy w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. oraz to, że będąc Dyrektorem Rejonowego Urzędu Poczty w Częstochowie – 27 grudnia 2000 r. został ustanowiony pełnomocnikiem Poczty Polskiej.
Wobec tych faktów, zdaniem Sądu, organ nadzoru winien był rozważyć, czy w sprawie nie miał zastosowania art. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, będący przepisem szczególnym – dotyczącym radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r.
W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru nie wyjaśnił jednak, dlaczego nie zastosował tego przepisu prawa.
Podkreślono, że ustawodawca posłużył się w tym wypadku zwrotem "działalność gospodarcza", natomiast w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zwrotem "działalność gospodarcza, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności".
Ponadto w art. 9 wskazano inny, niż w powołanym przez Wojewodę Śląskiego art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza (...) termin do zaprzestania działalności gospodarczej – do dnia 1 kwietnia 2003 r. a nie w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Wobec tych faktów stwierdzono, że organ nadzoru nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy w taki sposób, aby kontrola administracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego nie odzwierciedla bowiem i nie prezentuje zakresu zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością Rady Miasta Częstochowy. Z tego też powodu uznano, iż zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo – art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zarządzenie zastępcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski zarzucając temu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przepisów art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806) i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię.
Powołując się na powyższe zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, iż w ocenie organu nadzoru przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) ma zastosowanie jedynie w przypadku radnych, którzy przed rozpoczęciem bieżącej kadencji prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Tymczasem powodem wydania zarządzenia zastępczego było pełnienie przez radnego funkcji pełnomocnika Poczty Polskiej – prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien mieć art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547). Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Uznano, iż w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał interpretacji art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) posługując się dyrektywami wykładni funkcjonalnej stanowiącej odmianę wykładni celowościowej – co w myśl obowiązujących reguł wykładni prawa w sferze prawa publicznego należy uznać za niedopuszczalne. Brak jest bowiem normatywnych podstaw do sformułowania poglądu, iż art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) ma zastosowanie do osób będących pełnomocnikami podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) stanowi wyraźnie, iż jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Dokonując wykładni językowej przepisu art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...), jak podkreślono, nie sposób dojść do przekonania, iż przepis ten ma zastosowanie do radnych będących pełnomocnikami podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Przepis art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...) precyzyjnie określa w swej hipotezie krąg podmiotów, do których ma zastosowanie. Z całą pewnością hipotezą tej normy nie są objęte osoby będące pełnomocnikami podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Podniesiono nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż wydając przedmiotowe zarządzenie zastępcze organ nadzoru nie naruszył art. 91 ust. 3 ustawy gminnej. Zgodnie z jego brzmieniem rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarządzenie zastępcze w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. B. zawiera, jak podkreślono, pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnośnie stanu faktycznego sprawy sam Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż nie jest on sporny, ponieważ został prawidłowo ustalony. Następnie jednak w końcowych wywodach uzasadnienia wyroku Sąd stwierdza, iż zarządzenie zastępcze narusza przepis art. 91 ust. 3 ustawy gminnej, ponieważ organ nadzoru nie przedstawił uzasadnienia faktycznego i prawnego w taki sposób aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Uzasadnienie tego orzeczenia jest więc wewnątrzkontradyktoryjnie sprzeczne.
Zdaniem organu nadzoru również uzasadnienie prawne zarządzenia zastępczego odpowiada prawu. W jego treści organ nadzoru wskazał wszystkie zastosowane przepisy prawa i dokonał ich wykładni – co w świetle wyżej cytowanego orzecznictwa odpowiada prawu. Nie sposób zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, iż niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego powodu niezastosowania art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym powoduje wadę prawną zarządzenia zastępczego, czy też uniemożliwia dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. Z ukształtowanej linii orzeczniczej NSA jasno wynika, iż organ nadzoru w akcie nadzoru winien wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego stanu faktycznego. Tak też w przedmiotowej sprawie organ nadzoru uczynił. Wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku pogląd prawny, iż organ nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego powinien wyjaśnić, dlaczego nie zastosował danego przepisu prawa zdaniem Wojewody Śląskiego jest sprzeczny z dotychczasowym orzecznictwem NSA, doktryną i praktyką stosowania prawa. Organowi nadzoru nie jest znany żaden przepis prawa, który by nakładał na niego taki obowiązek. Obowiązek taki nie wynika też z orzecznictwa NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy do jej uwzględnienia.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego oparta została na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię a zarzut ten odniesiono do art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806).
Zgodnie z treścia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mającym odpowiednie zastosowanie także do zarządzenia zastępczego będącego formą rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez organ nadzoru, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Uzasadnienie faktyczne o jakim wyżej mowa to obowiązek organu przedstawienia wszystkich niezbędnych istotnych okoliczności sprawy, które pozwalają z punktu widzenia zastosowanych przepisów prawa na ingerencję organu nadzoru. Natomiast uzasadnienie prawne winno zawierać wskazanie konkretnych przepisów prawa, przedstawienie ich wykładni oraz wnioskowanie, które prowadzi na ich podstawie do podjęcia przez organ nadzoru tak jak ma to miejsce w tej sprawie – zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego.
Z lektury uchylonego przez Sąd I instancji zarządzenia zastępczego z 24 lutego 2004 r. nr [...] wygaszającego mandat radnego J. B. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób niesporny wynika, iż akt ten zawiera uzasadnienie faktyczne bowiem zamieszczono w nim wszystkie prawidłowo ustalone okoliczności sprawy na co Sąd I instancji także zwrócił uwagę w motywach zaskarżonego wyroku. Ponadto do tak ustalonego stanu faktycznego organ nadzoru przypisał określone przepisy prawne, przedstawił ich wykładnię i przyjmując wystąpienie przesłanki wygaszenia mandatu radnego podjął stosowne zarządzenie zastępcze w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547) w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Tym samym, w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego przedstawiono stosowną argumentację prawną i faktyczną pozwalającą Sądowi I instancji na merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi bez powoływania się na naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, którego w tej sprawie błędną wykładnię przedstawił Sąd I instancji.
To, iż organ nadzoru nie zastosował określonej normy prawnej, która zdaniem Sądu winna ewentualnie być podstawą prawną rozstrzygnięcia nie czyni zaskarżonego aktu pozbawionym uzasadnienia prawnego i faktycznego. To do Sądu należy bowiem w takim kształcie w jakim go przedstawiono ocenić legalność podjętego zarządzenia zastępczego organu nadzoru.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806) zauważyć należy, iż ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wprowadza instytucje prawne, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego, obiektywnego, rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Powierzając do samodzielnego gospodarowania mieniem komunalnym wprowadza instytucje prawne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania mienia dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących gminy, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych gminy. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swoboda wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie ograniczeń.
Według art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Art. 24f ust. 1a tejże ustawy o samorządzie gminnym stanowi: "Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6".
Art. 24f ust. 1a powołanej ustawy o samorządzie gminnym został wprowadzony ustawą z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806 ze zm.), która w art. 9 stanowiła: "Jeżeli od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), członek zarządu powiatu lub członek zarządu województwa wybrany po dniu 27 października 2002 r. nie zaprzestał działalności gospodarczej i nie zrzekł się funkcji albo nie zbył akcji lub udziałów, o których mowa w art. 4 ustawy, o której mowa w art. 3, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołuje członka zarządu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2)".
Przy wykładni art. 24f ust. 1a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw należy wskazać, że zakres regulacji jest odrębny.
Materialnoprawna regulacja ograniczeń praw radnego jest zawarta w art. 24f ust. 1a powołanej ustawy. Również w tym art. 24 ust. 1a powołanej ustawy o samorządzie gminnym określono obowiązki rady – obowiązek podjęcia w trybie art. 190 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) uchwały o wygaśnięcie mandatu radnego.
Art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw nie zawiera regulacji materialnoprawnej obowiązku radnego. Wynika to wprost ze sformułowania przyjętego w art. 9 ust. 1, który stanowi: "Jeżeli do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego (...)". Obowiązek zatem został nałożony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, a art. 24f ust. 1a powołanej ustawy o samorządzie gminnym jedynie konkretyzował ten obowiązek w zakresie terminu zaprzestania tej działalności. Zakres zatem regulacji w art. 9 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw jest ograniczony wyłącznie do regulacji terminu, w którym radny ma wykonać obowiązek – "obowiązany jest wykonać ten obowiązek w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (art. 9 ust. 1), a rada ma obowiązek podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego "najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1" (art. 9 ust. 2).
Powyższe stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1480/04 niepublikowany, a skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni przedstawioną wyżej wykładnię art. 9 cytowanej ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (...).
Powyższe zaś prowadzi do wniosku, iż omówiony wyżej przepis art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r. z uwagi na przejściowy charakter a także treść nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Dotąd powiedziane nakazywało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i stąd też na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.