Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1001/02, po rozpoznaniu skargi W. T., A. M. Y., A. Z. T., R. Z. T., R. M. P., S. P. T., J. T., M. T. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wywodził, że skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie mogą być uwzględnione. Organ zgromadził stosowny materiał dowodowy, właściwie go ocenił i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 kpa i wyjaśnia stanowisko organu co do kwestii prawnych rozstrzygnięcia.
Bezsporne w sprawie jest, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. jedynie w części stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. utrzymującej w mocy orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu przy [...] i stwierdzeniu, że budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Natomiast w części obejmującej sprzedane lokale mieszkalne i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego związanego z tymi lokalami - stwierdził jedynie, że została wydana z naruszeniem prawa.
Stwierdzenie nieważności usuwa decyzję z obrotu prawnego. Nie tylko przywraca stan poprzedni, ale również znosi jej skutki. Natomiast stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., nie niweczy skutków prawnych decyzji i nie przywraca stanu poprzedniego. Decyzja taka, chociaż wadliwa pozostaje w obrocie prawnym. Stwierdzenie zatem, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, oznacza w niniejszej sprawie to, że Skarb Państwa - wprawdzie wadliwie - lecz skutecznie nabył prawo własności przedmiotowego lokalu.
Stroną postępowania jest zaś podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, tj. interes mający oparcie w obowiązującym przepisie prawa (art. 28 kpa). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie sprzedaży lokalu dotyczyło interesu prawnego właściciela lokalu, którym na podstawie decyzji dekretowej, był Skarb Państwa. W decyzji nadzorczej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ograniczył się do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja w zakresie m.in. przedmiotowego lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że decyzja ta nie przywróciła w tym zakresie tytułu prawnego do lokalu właścicielom nieruchomości warszawskiej. W efekcie nie stanowi ona źródła ich interesu prawnego, który legitymowałby ich żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Takiego źródła nie stanowi również przepis art. 160 kpa. Zgodnie z nim strona, która poniosła szkody na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa albo stwierdzenia nieważności decyzji, może w określonej sytuacji żądać odszkodowania. Taka decyzja stwierdzająca wydanie w części decyzji z naruszeniem praw została podjęta przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] grudnia 1998 r. i to ona stanowi już źródło roszczenia z art. 160 kpa, bowiem wadliwa decyzja odmawiająca przyznania własności czasowej pozbawiła skarżących własności m.in. przedmiotowego lokalu.
Sąd wskazał, że orzecznictwo dotyczące tej kwestii prawnej nie było jednolite, ale z uwagi na szczególny charakter instytucji regulowanej art. 158 § 2 kpa uzasadnia odstąpienie od innego stanowiska.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP i art. 8 kpa. Wywodził, że zasada zaufania obywateli do organu i równość wobec prawa nie może doprowadzić do sankcjonowania rozstrzygnięć, które naruszają prawo.
Z tego względu, że nie zostały podzielone zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd skargę oddalił.
W. T. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, a w szczególności:
- art. 28 kpa poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego w budynku przejętym na własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego, odnośnie którego stwierdzono następnie jego wydanie z naruszeniem prawa w części dotyczącej tego lokalu, a w pozostałej części - nieważność, oraz że stroną w takim postępowaniu może być tylko właściciel tego lokalu lub jego formalny zbywca (strony postępowania zwykłego dotyczącego sprzedaży lokalu), podczas gdy przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia, a z jego treści wynika że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji;
- art. 160 kpa poprzez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi materialnoprawnego źródła interesu prawnego skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy tego lokalu, podczas gdy wynikające z tego przepisu roszczenie o odszkodowanie za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności stanowi wystarczającą podstawę do uznania legitymacji skarżącego do bycia stroną w takim postępowaniu, skoro decyzja ta była źródłem szkody skarżącego;
- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasady równości obywateli wobec prawa, przez nie uwzględnienie, że w analogicznych stanach prawnych i faktycznych zapadły innej treści rozstrzygnięcia.
- nie rozpoznanie istoty sprawy przez zaniechanie badania rzeczywistego interesu prawnego skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z [...] listopada 1974 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży J. L. lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy [...].
Na tej podstawie wnosił o:
- zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2000 r. nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i ze skargi kasacyjnej,
- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zasądzeniem kosztów wskazanych wyżej.
Złożyli też wniosek o wydanie postanowienia o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego powyższe wątpliwości: "czy dawny właściciel (jego spadkobiercy) nieruchomości warszawskiej, któremu decyzją wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) odmówiono przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości, co do której następnie stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym części tej nieruchomości, tj. lokali przekazanych we własność innym osobom (najemcom) wraz z przynależnymi do nich udziałami w prawie użytkowania wieczystego, a w pozostałej części - nieważność tej decyzji, wywodzący swój interes prawny z art. 160 kpa może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której zezwolono na sprzedaż lokali stanowiących części tej nieruchomości (stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa)", w związku z istniejącą rozbieżnością w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono wadliwość ustaleń co do interesu prawnego skarżących przyjmując, że skutecznie doszło do nabycia prawa własności lokalu przez Skarb Państwa. Wywodzono też, że w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są nie tylko strony z postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 160 kpa, wbrew stanowisku, które zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku, jest źródłem, z którego wyprowadzić można interes prawny skarżących. Takie stanowisko jest reprezentowana w orzecznictwie sądowym zaakceptowanym w uchwale NSA z 4 marca 2002 r. (OPK 22/01). Powołano też uchwałę 5 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPK 4/98, ONSA 1999/1/13), w której NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przyjęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Powyższym rozstrzygnięciem NSA faktycznie uznał legitymację właścicieli nieruchomości warszawskiej do zgłoszenia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokali, zaznaczając, że zawarcie umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę ogranicza zakres rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).
Zarzucono też lakoniczność uzasadnienia wyroku w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu sąd nie ustosunkował się do zarzutów wywiedzionych w skardze, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja SKO nie narusza prawa. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał na inne stanowisko, ale nie ustosunkował się do nich. Zaniechanie w tym zakresie ustaleń prowadzi do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w rzeczywistości nie rozpoznał sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Demokratyczne państwo prawne to państwo, które gwarantuje jednostce prawo do postępowania, a zatem prawo do obrony interesu prawnego na drodze prawa. To prawo do postępowania przyznaje jednostce art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284), który stanowi "1) Każdy na prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)". Ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Reguły ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji gwarantuje art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiąc "1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; zasady te są wspólne dla wszystkich Państw członkowskich.
- Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. oraz prawa wynikającego z wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich, stanowiąc ogólne zasady prawa Wspólnotowego. Prawo to gwarantuje również art. 41 Prawo do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych, który w ust. 2 stanowi "Prawo to obejmuje w szczególności - prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)". Prawo to gwarantuje też art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji.
- W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczych osób, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia".
Podstawowym prawem jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej) jest ochrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania uregulowanego przepisami prawa, które gwarantuje prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim.
Zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W razie gdy podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Sąd administracyjny obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów prawa procesowego, w tym przepisów regulujących dopuszczalność jednostki do postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem dokonać kontroli prawidłowego zastosowania art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji".
Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznanej skargi w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyprowadzenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni. W sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego zasadnie organ przyjął, że interes prawny wyprowadza się z przepisów prawa materialnego. Skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży na rzecz J. L. lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy [...] w Warszawie. Wywiedzenie interesu prawnego należało orzec na przepisach prawa regulujących wydanie tego rodzaju decyzji, a nie na decyzjach wydanych w innych sprawach, które tylko mogą mieć znaczenie dla ustalenia przesłanek, które warunkują przyznanie jednostce interesu prawnego. Takich ustaleń w zaskarżonych decyzjach brak, a ograniczono rozważania tylko do wskazania wydanych w innych sprawach decyzji, które zdaniem organu pozbawiły żądających wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak zastosowania przepisów prawa materialnego przy ustaleniu interesu prawa jednostki stanowi naruszenie prawa, a w konsekwencji wadliwość decyzji.
W tym stanie rzeczy, zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.