Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2002 r., którą uchylono na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 grudnia 2001 r., uchylającą w wyniku wznowienia postępowania własną decyzję z dnia 28 lipca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych z infrastrukturą administracyjno-techniczną oraz uzbrojeniem w sieć wodociągową i energetyczną na działkach nr [...] w obrębie [...] i ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr 10/3 i 10/4, obręb [...], wieś [...] dla składowiska odpadów komunalnych z infrastrukturą, obsługującego teren działania Warmińskiego Związku Gmin - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchylając, na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 grudnia 2001 r. wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych z infrastrukturą administracyjno-techniczną oraz uzbrojeniem w sieć wodociągową i energetyczną na działkach nr [...] w obrębie [...], zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28 lipca 1999 r., a postępowanie w tej sprawie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. z powodu braku czynnego udziału w postępowaniu osób wnoszących o wznowienie postępowania. Z treści decyzji [...] nie wynika, czy w jego ocenie brak udziału stron w tym postępowaniu miał wpływ na treść dotychczasowej decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych, a jeśli tak to jaki. Ponadto Wójt Gminy [...] stwierdził, że decyzja z dnia 12 grudnia 2001 r. odpowiada w swej istocie dotychczasowej decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych, a uchylenie dotychczasowej decyzji spowodowane jest koniecznością uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dacie zakończenia wznowionego postępowania, przewidującego m.in. obowiązek uzgodnienia decyzji ze Starostą Olsztyńskim, tymczasem konieczność uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego przy podejmowaniu decyzji kończącej wznowione postępowanie zachodzi tylko w przypadku, gdy organ prowadzący wznowione postępowanie jednoznacznie ustali, że zaistnienie wady postępowania, stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania, powoduje konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej i ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organ pierwszej instancji nie wykazał natomiast, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniała tego rodzaju okoliczność.
Niezależnie od wymienionych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się w całości z obowiązków, o których mowa w art. 10 § 1 kpa, bowiem z akt wynika, że zainteresowani uczestniczyli wprawdzie w kolejnych stadiach wznowionego postępowania, lecz nie umożliwiono im zapoznania się i wypowiedzenia co do wszystkich zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniósł Warmiński Związek Gmin z siedzibą w Olsztynie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 149 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 41 ust. 1, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa. W związku z tymi zarzutami w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję, uzasadniając to naruszeniem przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, które to naruszenie stanowi uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Celem postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja kasacyjna może zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie wskazał, na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, o jakie dowody ma uzupełnić postępowanie organ I instancji oraz z jakimi dowodami w sprawie nie zapoznały się strony. Zdaniem Sądu przesłanką wydania decyzji kasacyjnej nie może być wskazanie, że Wójt Gminy [...]nie wyjaśnił, czy decyzja z dnia 12 grudnia 2001 r. odpowiada w swej treści wcześniejszej decyzji wydanej w 1999 r. oraz, czy brak udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu miał wpływ na treść decyzji z 12 grudnia 1999 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. W. i W. L., reprezentowani przez radcę prawnego M.P..
Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie uwzględnienie naruszenia przez Wójta Gminy [...] art. 10 §1 kpa,
- naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie przedstawienie stanowisk pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu tj. W. W. i W. L. w przedmiocie naruszenia przez Wójta Gminy art. 10 § 1 kpa,
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 kpa, poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że okolicznością pominięta przez Sąd, z naruszeniem art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był fakt naruszenia przez Wójta Gminy [...] art. 10 § 1 kpa, w związku z nie umożliwieniem stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do wybranych dowodów, które spowodowało pozbawienie stron prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji i co było także podstawą wydania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Powyższa okoliczność została pominięta przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez Sąd, który ponadto nie zamieścił w uzasadnieniu stanowisk stron postępowania (skarżących) popierających stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wskazujących na naruszenie przez Wójta Gminy art. 10 § 1 kpa. Powyższe, zdaniem skarżących sprawiło, że Sąd z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skupił się wyłącznie na dokonaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny merytorycznej materiału dowodowego, z pominięciem naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.
Podstawą kasacji podniesioną w skardze kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez sąd przepisów postępowania, mających – zdaniem skarżących – istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 kpa.
Nie można podzielić poglądu wnoszących skargę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 kpa, poprzez stwierdzenie w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy". Sąd wyrokujący z sprawie w ogóle nie oceniał zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami, ponieważ, zdaniem Sądu, decyzje w sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności nie został rozważony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd zasadnie doszedł do przekonania, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne, winien rozpatrzeć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Zaskarżony wyrok, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie obliguje ten organ do merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dopiero stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części umożliwi organowi odwoławczemu skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 138 § 2 kpa. Słusznie Sąd uznał, że przesłanką wydania decyzji kasacyjnej nie może być wskazanie, że Wójt Gminy [...] nie wyjaśnił, czy decyzja z dnia 12 grudnia 2001 r. wydana po wznowieniu postępowania odpowiada w swej treści wcześniejszej decyzji, wydanej w 1999 r. oraz, czy brak udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu, które następnie zostało wznowione, miał wpływ na treść decyzji z dnia 12 grudnia 1999 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Przepis nie żąda stwierdzenia, że brak udziału strony spowodowałby szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że w uzasadnieniu wyroku nie zamieszczono stanowisk stron uczestniczących w postępowaniu tj. W. W. i W. L. w przedmiocie naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa, nie może odnieść zamierzonego skutku ze względu na brak istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Stosownie bowiem do regulacji art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w sprawie niniejszej zarzucone uchybienie takiego wpływu nie miało. Wprawdzie wprost stanowiska wskazanych stron postępowania administracyjnego nie zostały przytoczone w uzasadnieniu wyroku, to jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyraźny uchylając zaskarżoną decyzję podniósł, że organ odwoławczy nie wskazał, z jakimi dowodami strony nie zapoznały się, co oznacza, że uchylając zaskarżoną decyzję miał na uwadze wskazany przez skarżących zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa.
Wskazuje to także na brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd naruszenia w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie ma usprawiedliwionej podstawy. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.