Uzasadnienie
OSK 1551/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r., 6/II SA 549/03, oddalił skargę "N." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 grudnia 2002 r., (...), w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku "N." Sp. z o.o. Oddział w P., decyzją z dnia 18 listopada 2002 r., (...), wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm.; zwanej dalej - udp/ oraz par. 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, zezwolił na przedłużenie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 15 W.-G.-T. w mieście W. ul. W., polegającym na zmianie organizacji ruchu związanej z zamknięciem drogi nr 15 i wykonaniu drogi objazdowej dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu WA-39 w ciągu Autostrady A-2, na okres 5 dni, tj. od 18 do 22 listopada 2002 r., ustalając zarazem opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3.340 zł.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. (...), uchylił swoją decyzję z dnia 18 listopada 2002 r. w części dotyczącej ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego i utrzymał ją w mocy w pozostałej części.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie pas drogowy autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Koncesjonariusz zgodnie z art. 19 ust. 3 udp, jest jednocześnie zarządcą autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej, z wyjątkiem zadań przewidzianych w art. 20 pkt 1, 8 i 17 udp, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym w tych przypadkach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego autostrady mimo zawarcia umowy dzierżawy.
Na powyższą decyzję "N." Sp. z o.o z/s w W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z tą skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w każdym wypadku zajęcia pasa drogowego autostrady należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 3 udp, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady do czasu przekazania jej koncesjonariuszowi w drodze porozumienia zawartego przez niego z koncesjonariuszem. Po zawarciu porozumienia koncesjonariusz pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej. Jako zarządzający drogą w rozumieniu art. 20 udp, odpowiada m.in. za utrzymanie i ochronę drogi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, koncesjonariusz nie uzyskuje jednak kompetencji do wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Kompetencja ta pozostaje przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd podzielił pogląd skarżącej, że według art. 19 ust. 3 udp, koncesjonariusz nie może wydawać zezwolenia na zajęcie pasa, natomiast nie zgodził się z zapatrywaniem, że sam nie jest jednak zobowiązany do uzyskiwania takiego zezwolenia. Przeczy temu sformułowanie przepisu: "z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8 i 17 udp, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad".
Sąd podkreślił, że pas drogowy Autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Dlatego należy przyjąć, że mimo zawarcia umowy dzierżawy, w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego autostrady musi on uzyskać zezwolenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrady jako zarządca pasa drogowego Autostrady A-2 właściwy był do wydania, na podstawie art. 19 ust. 3 udp, zezwolenia na jego zajęcie dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu WA-39 w ciągu Autostrady A-2.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca "N." Sp. z o.o. w W., powołując się na pierwszą podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270; zwanego dalej p.p.s.a./, zarzuciła naruszenie art. 40 i art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 19 ust. 3, art. 20 pkt 8 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 grudnia 2002 r./ przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie - w wyniku ich zastosowania - że w sytuacji prowadzenia związanych z gospodarką drogową robót drogowych w pasie drogowym ustawodawca wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również przez dzierżawcę pasa drogowego.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W związku z regulacją zawartą w art. 183 p.p.s.a., należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w par. 2 tegoż artykułu. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd oraz uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Uwzględnić też trzeba, że skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Ten sposób naruszenia prawa polega zaś na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu.
W rozpatrywanym stanie prawnym, przepis art. 40 ust. 1 udp, przewidywał, że "Prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2". Przepis art. 22 ust. 2 udp stanowił natomiast, że grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. W przepisach tych ustawodawca przewidział dwojaki tryb udostępniania pasa drogowego, a mianowicie administracyjny i cywilnoprawny. Zastosowanie jednego z nich wyklucza drugi. Podkreślić należy, że powołane przepisy różnią się także zakresem regulowanych stanów faktycznych. Przepis art. 22 ust. 2 udp ogranicza się do regulacji działalności w zakresie gospodarki drogowej, potrzeb ruchu drogowego, obsługi uczestników tego ruchu i oddawanie pasa drogowego pod reklamy, natomiast art. 40 udp ograniczeń przedmiotowych nie przewiduje.
W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, pas drogowy autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę /bez wskazania o kogo chodzi/. Wobec tego koncesjonariusz, stosownie do art. 19 ust. 3 udp, po przekazaniu mu autostrady płatnej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad /zarządcę drogi/ pełni obowiązki zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej, z wyjątkiem jednak zadań określonych w art. 20 pkt 1, 8 i 17 udp /opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i na zjazdy z dróg, pobieranie opłat i kar pieniężnych oraz prowadzenie gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami pozostającymi w zarządzie organu zarządzającego drogą/. Do obowiązków koncesjonariusza należy natomiast m.in. utrzymanie urządzeń związanych z drogą, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających /art. 20 pkt 4 i 11/, a także koordynowanie robót w pasie drogowym /art. 20 pkt 7/. Skoro tak, to niewątpliwie sytuacja prawna koncesjonariusza, mającego zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, kształtuje się w ten sposób, że nie musi on uzyskiwać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ sam jest koordynatorem robót w pasie drogowym. Takie rozumienie omówionych przepisów nie oznacza jednak, że nie należy zarazem uwzględniać konkretnych postanowień umowy koncesyjnej. Ten aspekt sprawy został przez Sąd pierwszej instancji pominięty przy jej rozstrzyganiu.
W zakresie podstawy faktycznej, a przecież ona decyduje o subsumcji danych przepisów prawnych, a zatem o konsekwencjach prawnych, które norma prawna wiąże z ustalonym stanem faktycznym, brak także ustalenia, że skarżąca ma w ogóle status koncesjonariusza. Tego rodzaju założenie Sądu pierwszej instancji nie może być uznane za wystarczające. Przy dokonywaniu subsumcji bowiem niezbędne jest uznanie określonego faktu za udowodniony.
Stwierdzając zatem występowanie luk w podstawie faktycznej, uniemożliwiających ocenę prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny wchodzących w rachubę - w okolicznościach niniejszej sprawy - przepisów prawnych, należało uznać wskazaną przez skarżącą podstawę kasacyjną za usprawiedliwioną.
W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie mógł się ostać i dlatego też na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.