Wyrok NSA z 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego W.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 1002/04

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Stanisław Nowakowski(spr.)
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a./. Sąd podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy p.p.s.a. upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Nadto skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie /art. 50 par. 1 i 2 i art. 52 par. 1 ustawy/. Prowadzi to, zdaniem Sądu, do wniosku, że w świetle powyższej regulacji skarga wniesiona przez organ administracji publicznej -Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, który wydał w sprawie postanowienie w pierwszej instancji uznana być musi za niedopuszczalną.

Sąd nie uwzględnił także podniesionych w skardze okoliczności wskazujących na to, że Miasto Stołeczne Warszawa jest gminą o statusie miasta na prawach powiatu, a postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej dotyczy majątku Miasta, co ma - według Prezydenta miasta - dać podstawy do uznania, że ma legitymację do złożenia skargi. Skoro bowiem Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy występuje w sprawie niniejszej w roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa prowadzącego postępowanie z wniosku z dnia 17 marca 1949 r. złożonego przez małżonków Bolesława i Natalię O., to jest on organem właściwym do rozstrzygnięcia tej sprawy w pierwszej instancji w drodze wydania decyzji administracyjnej, a okoliczność ta, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wyłącza możliwość występowania w tym postępowaniu przez Miasto Stołeczne Warszawa w charakterze jego strony i wskazuje na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. /OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/.

W imieniu Miasta Stołecznego Warszawy skargę kasacyjną wniósł radca prawny, który na podstawie art. 173 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a./, zaskarża w całości doręczone w dniu 20 sierpnia 2004 roku postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2004 r. o odrzuceniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 26 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. S. Postanowieniu Sądu skarżący zarzuca:

1. naruszenie art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu tego przepisu;
2. naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.- poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi niewłaściwość sądu administracyjnego - co miało istotny wpływa na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Wywody skargi kasacyjnej starają się wykazać, że organ administracyjny wydający decyzję w pierwszej instancji także jest stroną postępowania i jako strona ma prawo do brania udziału w sprawie i do kierowania tym samym skargi i skargi kasacyjnej. Podkreśla też, że skarżącym było m.st. Warszawa jako podmiot prawa cywilnego, nie zaś Prezydent m.st. Warszawy - który, jako organ pierwszej instancji, wydał w rozpoznawanej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie, podnosi w skardze kasacyjnej radca prawny, wnoszące skargę m.st. Warszawa nie występowało w żadnej mierze jako "organ administracji publicznej", lecz jako podmiot prawa cywilnego - właściciel nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. S. Z kolei pełnomocnik strony, która wniosła skargę do sądu administracyjnego pierwszej instancji - adwokat - wnosi o odrzucenie skargi kasacyjnej i wskazuje na wykładnię jaka wynika z powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwały z dnia 19 maja 2003 r.

Pełnomocnik Prezydenta odpowiadając na te wywody przywołuje orzecznictwo Sądu Najwyższego i wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powoływane w skardze orzecznictwo straciło już swoje znaczenie w szczególności w związku z nowymi rozwiązaniami prawnymi jak i z uwagi na aktualną wykładnię. Tę prezentuje uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która powołana została zarówno w zaskarżonym postanowieniu jak i w piśmie procesowym pełnomocnika uczestników postępowania /por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/. Niezrozumiałe jest więc dlaczego najbardziej aktualny pogląd i najbardziej pogłębiony, pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną stara się w ogóle nie zauważyć /dopiero na rozprawie pełnomocnik podniósł, że nie podziela zamieszczonej w uchwale argumentacji/ i zwraca jedynie uwagę na nie mające już większego znaczenia orzecznictwo Sądu Najwyższego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego także podziela /co jest usprawiedliwione w świetle art. 269 par. 1 p.p.s.a. - por. glosa A. Skoczylasa do uchwały NSA z dnia 6 października 2003 r., FPS 8/03 - Orzecznictwo Sądów Polskich 2004 z. 5 poz. 68/ wykładnię jaką zaprezentowano w powołanej uchwale.

Skoro ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. To istotne dla tej sprawy zdanie wyjęte z cytowanej uchwały 7 sędziów NSA ma fundamentalne znaczenie w tej sprawie. Nie ma znaczenia w sprawie, że to miasto st. Warszawa jest również właścicielem stosunków majątkowych na terenie, na którym sprawuje władztwo administracyjne, skoro w danym przypadku to jej Prezydent wydał decyzję administracyjną i w związku z tym nie może już wziąć udziału jako strona w tym postępowaniu. Skalę problemu jaki wynikał z pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obrazuje uzasadnienie tego postanowienia i obszerny wywód uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro Prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości /wyłączenia/ nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W takich przypadkach po prostu nie ma przymiotu strony i dlatego jego skarga kierowana do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego podlegała odrzuceniu.

Kwestie związane z legitymacją gminy do udziału w sprawie w charakterze strony w sprawach, w których wykazuje interes prawny a jednocześnie jej organ wydaje rozstrzygnięcie nie są nowe. Nie od tego - jak błędnie wywodzi pełnomocnik strony skarżącej - zależy udział gminy jako strony, że podkreślać się będzie, iż to nie gmina a jej przedstawiciel /prezydent, wójt, burmistrz/ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ gmina działa zawsze przez swe organy. Już na tle obowiązującego od noweli do Kpa z 27 maja 1990 r. art. 27a/ pojawiły się spory co do statusu prawnego gminy w sytuacji gdy ma ona interes prawny czy faktyczny a jednocześnie jest organem, który orzeka w sprawie w formie wydania decyzji, postanowienia czy innego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny wydając wytyczne stosowania art. 27 a/ między innymi stwierdził, że "(...)ustawodawca, stwierdzając w art. 27a Kpa, iż organy gminy podlegają wyłączeniu ze sprawy w której stroną jest gmina miał na uwadze to, by gminy nie orzekały w sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnych, których wynik będzie bezpośrednio rzutował na pozycję gminy jako strony stosunków cywilnoprawnych. Nie do przyjęcia jest bowiem, by strona stosunku cywilnoprawnego upoważniona do działań władczych w formie decyzji administracyjnej będącej jednostronnym rozstrzygnięciem względnie niezależnym od woli adresata, przekształcała stosunek cywilnoprawny, którego cechą jest równorzędność podmiotów"./uchwała z dnia 23 czerwca 1993 r. W 3/92 - OTK 1993 nr 2 poz. 46/. Tak więc ten problem można by bardzo szeroko omawiać i znaleźć w literaturze przedmiotu szereg sprzecznych wypowiedzi, które po skreśleniu art. 27 a/ Kpa nie ucichły. Gmina ma interes prawny w sprawie jednakże zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne, a skutkiem ich połączenia powinno być wyłączenie się organu gminy w sprawie, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny z udziałem danej gminy. Skoro natomiast nie ma możliwości wyłączenia się od sprawy, to gmina nie może skutecznie wnosić środków zaskarżenia w sprawach, w których decyzję czy inne rozstrzygnięcie wydał w pierwszej instancji jej organ.

Ma rację strona skarżąca, że tzw. legitymacja procesowa jest w istocie natury materialnoprawnej i należy w postępowaniu badać czy strona na nią się powołująca może wskazać normę prawa materialnego dla jej wykazania. Jednakże przyjmuje się powszechnie, iż w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, przeto sąd administracyjny nie bada tego przymiotu /legitymacji/ i odrzuca skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Tak zatem rozumował Sąd pierwszej instancji i znajduje ono uzasadnienie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna, którą jest organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez pojęcie "skarżącego" należy rozumieć podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego /art. 50/, który z tego uprawnienia skorzystał, tzn. wniósł skargę do tego sądu. W ustawie - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odmiennie niż miało to miejsce w ustawie o NSA - nie zawarto definicji ustawowej organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego - wykonywania administracji publicznej /B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 389/. Podmiotami wykonującymi administrację publiczną zaś są organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym - por. szerzej J. P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16-21.

W sprawie niniejszej postanowienie w drugiej instancji zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Prezydent m.st. Warszawy nie może być zatem uznany za stronę tego postępowania uprawnioną do wniesienia skargi w rozumieniu art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 zwaną dalej p.p.s.a./, ponieważ to on wydał decyzję /postanowienie/ w pierwszej instancji i dlatego sąd pierwszej instancji zasadnie skargę odrzucił.

Natomiast z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie dotyczy odrzucenia skargi, przeto Prezydent m.st. Warszawy ma prawo wnieść od niego skargę kasacyjną, ponieważ, ma przymiot strony jako gmina, której postanowienie o odrzuceniu skargi dotyczy. W tym przypadku więc Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzuca skargi kasacyjnej ale ją, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddala jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.