Uzasadnienie
OSK 1557/04
Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Budowlanej Spółki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 września 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 listopada 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami na parterze i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] i św. [...]w Krakowie.
W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja dotknięta jest "bezsprzecznie wada naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), tj. przepisu art. 34 i 35 Prawa budowlanego z 1994 r.". Pozwolenie na budowę pozostaje w sprzeczności z decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 28 marca 2000r.
Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy 5 kondygnacji i poddasza użytkowego, zaś decyzja o warunkach zabudowy – 5 kondygnacji naziemnych z możliwością użytkowania mieszkań w poddaszu użytkowym.
W skardze kasacyjnej Budowlana Spółka Mieszkaniowa [...] Sp. z o.o. w upadłości zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 34 i 35 Prawa budowlanego, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną literalne porównanie zapisów decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazuje rzeczywiście na istniejącą różnicę. Porównanie to nie może się jednak ograniczać do zapisów odnoszących się do liczby kondygnacji. Przy uwzględnieniu danych liczbowych (np. powierzchnia zabudowy itp.) oraz wskazanego w pkt 6.1. zapisu decyzji o warunkach za budowy i zagospodarowania terenu wynika, że w rzeczywistości decyzja ta przewidywała obiekt o 6 kondygnacjach, tj. 5 kondygnacji i poddasze użytkowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 183§ 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonego dalej skrótem ppsa ustala generalną zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej odnoszącą się zarówno do etapu rozpoznawania sprawy, jak i orzekania. Oznacza to pełne związanie podstawami zaskarżenia oznaczonymi w tej skardze.
Nie dotyczy natomiast – jak się powszechnie przyjmuje w literaturze – związania wnioskiem skarżącego co do sposobu wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Z tego względu, choć wniosek skargi kasacyjnej zawierał przede wszystkim żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uwzględniono wniosek alternatywny o uchyleniu tego wyroku i rozpoznanie skargi. Na takie rozstrzygnięcie pozwala art. 188 ppsa. Rozpoznanie skargi w rozumieniu art. 188 ppsa powoduje w tym zakresie przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, określonych w art. 145 ppsa. Te uprawnienia dotyczą między innymi możliwości uchylenia decyzji (pkt 1 § 1 art. 145). Możliwość uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa dotyczy decyzji zaskarżonej w drodze skargi. Będzie to z reguły decyzja organu drugiej instancji. Wyjątki dotyczą zaskarżenia decyzji przez Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich, decyzji wydanych przez organy określone w art. 127 § 3 kpa lub w przepisach szczególnych, które nie przewidują wyjątków od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia.
W niniejszej sprawie tego rodzaju wyjątek nie występuje. Ma więc zastosowanie wskazana wyżej reguła, według której warunkiem dopuszczalności skargi jest przewidziany w art. 52 § 1 ppsa, obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, a więc wniesienia odwołania od decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 istniała więc w tej sprawie możliwość uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2002 r.
Nie było natomiast podstaw, według regulacji zawartej w powołanym już art. 145 § 1 ppsa do uchylenia na podstawie właśnie tego przepisu decyzji organu pierwszej instancji, tj. decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 września 2002 r., choć skarga zawierała tego rodzaju żądanie.
Art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (podobnie zresztą, jak art. 22 ust. 1 pkt 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) dotyczy możliwości uchylenia decyzji zaskarżonej w drodze skargi, co – jak wyżej wskazano – donosi się z reguły do decyzji organu drugiej instancji. Zawiera bowiem regulację odmienną niż przewidywał to nie obowiązujący już obecnie art. 207 § 1 kpa. Według tego przepisu sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję w całości, a "w miarę potrzeby również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji"...
Istniała więc niewątpliwa możliwość uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej (z reguły drugiej instancji) i decyzji organu pierwszej instancji. Takiej możliwości art. 145 § 1 pkt 1 ppsa nie przewiduje.
Brak przesłanek do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa decyzji organu pierwszej instancji (poza wskazanymi wyżej wyjątkami, które w tej sprawie nie występują) nie oznacza braku możliwości wzruszenia przez sąd administracyjny również tej decyzji, ale na podstawie innego przepisu, a mianowicie art. 135 ppsa. Nie jest to przy tym jedynie kwestia poprawności jurydycznej rozstrzygnięcia, ale ma znaczenie ze względu na odmienność przesłanek określonych w art. 145 i art. 135 ppsa. Uzasadnione jest więc twierdzenie, według którego uchylenie przez sąd administracyjny decyzji utrzymanej w mocy przez zaskarżoną w drodze skargi decyzję, następuje, jeżeli istnieją przesłanki określone w art. 135 ppsa.
Taką przesłanką – jak wynika z powołanego przepisu – jest między innymi to, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Stosownie do art. 135 ppsa przez sąd administracyjny jest obowiązkowe w tym sensie, że wojewódzki sąd administracyjny powinien z urzędu ocenić istnienie lub brak przesłanek określonych w tym przepisie. Jeżeli zaś stwierdzi brak tych przesłanek, ogranicza się przy uwzględnieniu skargi, do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) i brak w tej skardze zarzutu naruszenia art. 135 ppsa nie pozwala na bliższe rozważania w zakresie istnienia lub braku istnienia stosowania w tej sprawie przesłanek określonych w tym przepisie i w konsekwencji uzasadnienia rozstrzygnięcia sprowadzającego się do uchylenia w wyniku rozpoznania skargi, jedynie decyzji organu drugiej instancji.
Podstawą wydanych przez organy administracji w tej sprawie decyzji, aprobowanych przez zaskarżony wyrok był art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak wiadomo przepis ten dotyczy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, co w niniejszej sprawie nie występuje, lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wspomniane naruszenie prawa dotyczy także, a nawet przede wszystkim – prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez zaskarżony wyrok art. 34 ust. 1 i 35 ust.1 lit. b Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zawartym w Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniało to nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku, ale także rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji.
Istnieje, co przyznaje również skarga kasacyjna, różnica sformułowań w decyzji o pozwoleniu na budowę i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie liczby kondygnacji projektowanego obiektu budowlanego. Wskazywałoby to na naruszenie cytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Oddalenie skargi mogłoby więc być uzasadnione, gdy chodziło o ocenę decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Zaskarżona w drodze skargi decyzja została zaś wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdzie – jak wiadomo – wymagane jest kwalifikowane naruszenie prawa. Takiego naruszenia (rażącego) zaskarżony wyrok ani zaskarżona w drodze skargi decyzja nie wykazały.
Nie rozważając w sposób bardziej szczegółowy problematyki dotyczącej rażącego naruszenia prawa, trzeba ograniczyć się do przytoczenia trzech podstawowych przesłanek, które pozwalają na ustalenie istnienia takiego naruszenia. Chodzi tu o łączne występowanie oczywistości naruszenia określonego przepisu lub przepisów, które mogą być jednoznacznie interpretowane i istnienie niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutków społecznych i gospodarczych decyzji, w której te przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.
Powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego wymagają zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z decyzją o pozwoleniu na budowę.
W zakresie liczby kondygnacji nie ma takiej zgodności, co wskazywałoby na naruszenie tych przepisów bez potrzeby czynienia szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wątpliwości budzi natomiast oczywistość ich naruszenia, skoro nie ma jednoznacznego ustalenia czy wysokość projektowanego budynku jest taka sama według tych dwóch decyzji, czy nie.
Aprobowana przez zaskarżony wyrok decyzja organu drugiej instancji, ogranicza się poza tym do wskazania różnicy w zakresie liczby kondygnacji, nie wyjaśniając wspomnianych wyżej skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych decyzją o pozwoleniu na budowę. Chodzi tu w szczególności o skutki wiążące się z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przytoczonych względów, orzeczono jak w sentencji.