Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi P. G., uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 20 czerwca 2002 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny wskazał, że w związku ze sformułowaniem art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym i niezakreśleniem w tym przepisie dolnej granicy grzywny wymierzanej na jego podstawie, wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego wobec czego należało kierować się zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka.
Stosowanie grzywny pomimo pozostawienia organowi swobody musi być zobiektywizowane. Należało zatem wskazać kryteria, którymi organ kierował się ustalając wysokość grzywny. Również art. 7 § 1 cyt. ustawy nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowanie środków egzekucyjnych, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród kilku takich środków środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Oznacza to, że stosowane środki muszą być celowe i skuteczne ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania i powołał się w tym względzie na wyrok NTA z 11 grudnia 1930 r., [...]).
W niniejszej sprawie organ administracji wymierzając skarżącemu grzywnę w kwocie 4000 zł, zbliżonej do kwoty maksymalnej nie uzasadnił czym się kierował wyznaczając taką wysokość. Stanowiło to istotne uchybienie tym przepisom i uzasadniało uchylenie postanowienia.
Od powyższego wyroku wniósł skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Domagając się jego uchylenia zaskarżonemu wyrokowi zarzucił "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 121 § 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wg stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania postanowienia".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaprezentowane w kwestionowanym wyroku stanowisko Sądu jest nieuzasadnione.
Istotnie ustalenie wysokości kwoty grzywny w celu przymuszenia ustawodawca pozostawił uznaniu organów egzekucyjnych. Nie jest jednakże możliwe dokonanie oceny możliwości finansowej zobowiązanego, jego sytuacji rodzinnej i życiowej przez organy egzekucyjne, w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Organy te nie posiadają takich informacji z urzędu. Nie zostały też przyznane im żadne środki prawne pozwalające na uzyskanie danych w tym zakresie, bez ewentualnego przyzwolenia skarżącego. Zatem na zobowiązanym spoczywa obowiązek dowodowy wykazania, że wymierzona grzywna jest dla niego za wysoka.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny był w posiadaniu wiadomości, że zobowiązany prowadzi od dłuższego czasu gospodarczą działalność handlowo-usługową, stąd też uznał, że grzywna w celu przymuszenia, wymierzona w kwocie 4000 zł, jest odpowiednia.
W tej sytuacji uznać należy, iż "brak wykazania w uzasadnieniach orzeczeń organów obu instancji dlaczego wysokość grzywny wynosi 4000 zł stanowić może w zw. z art. 18 cyt. ustawy nieistotne naruszenie wymogów formalnych określonych w art. 124 § 2 kpa nie mogące stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia ani poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia.
W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 121 § 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Podnosząc przedstawiony wyżej zarzut Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wskazał na wadliwą, w jego ocenie, interpretację przez sąd art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym sprowadzającą się do przyjęcia, iż organ egzekucyjny wymierzając przewidzianą w tym przepisie grzywnę winien wskazać kryteria, którymi kierował się ustalając jej wysokość.
Przypomnieć w związku z powyższym należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia.
Tego rodzaju zarzutu nie sposób postawić, zaprezentowanej przez Sąd I instancji, wykładni art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przewidziana w rozdziale 2 wymienionej wyżej ustawy grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, którego celem jest skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku. Przepisy cytowanej ustawy nie określają dolnej granicy grzywny ani nie ustalają każdorazowej jej wysokości, zatem wymierzający grzywnę organ dysponuje niewątpliwie swobodą przy ustalaniu jej wysokości.
Zgodzić się jednakże należy ze stanowiskiem zaprezentowanym przez sąd, iż swoboda ta podlega pewnym ograniczeniom wypływającym z ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego, tj. zasady celowości i zasady stosowania najłagodniejszego środka (art. 7 § 2 cyt. ustawy). Uwzględniając zatem ww. zasady cyt. ustawy organ ustalając wysokość grzywny winien rozważyć czy w konkretnym przypadku wysokość będzie wystarczająca do osiągnięcia celu a także czy nie naruszy przytoczonej wyżej zasady stosowania najłagodniejszego środka.
Przyznana organowi egzekucyjnemu pewna swoboda przy ustalaniu wysokości grzywny nie oznacza dowolności. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 121 cyt. ustawy zobowiązuje organ egzekucyjny do wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy w aspekcie przedstawionych wyżej zasad postępowania egzekucyjnego. Brak takich rozważań może nasuwać przypuszczenie, że organy egzekucyjne ustalające wysokość grzywny nie kierowały się w/w zasadami lecz wyłącznie względami fiskalnymi.
Wymierzając zobowiązanemu grzywnę w kwocie 4000 zł, zbliżonej do maksymalnej, organ egzekucyjny nie wskazał okoliczności, które miał na uwadze ustalając taką wysokość. Zarówno postanowienie organu I jak i II instancji pozbawione jest w zasadzie jakiejkolwiek argumentacji faktycznej i prawnej w tym zakresie.
Przypomnieć w związku z powyższym należy, że decyzje wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia. Prawna możliwość odstąpienia od uzasadnień decyzji przewidziana została jedynie w sytuacji określonej w art. 107 § 4 i § 5 kpa, która w nin. sprawie nie miała miejsca.
Skoro więc kontrolowane przez sąd administracyjny decyzje pozbawione były wskazanej wyżej argumentacji, podzielić należy zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż stanowi to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe stwierdzenie czyniło zasadnym uchylenie podjętych przez organ egzekucyjny postanowień o grzywnie.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.