Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 czerwca 2004 r. II SA/Rz 125/04 uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z 3 lutego 2004 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. z 3 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Starosta Powiatu P. decyzją z 3.12.2003 r. działając na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi M. w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr 624, w której wpisana była m.in. działka nr 476 o pow. 0,06 ha wykreślił tę działkę i wpisał działkę nr 476 o pow. 0,05 ha, a działka nr 476 zmieniła swoją konfigurację z działką nr 497 i powierzchnię. Równocześnie organ ten w jednostce rejestrowej, w której wpisana była m.in. działka nr 497 o pow. 0,65 dokonał wykreślenia tej działki i w jej miejsce wpisał działkę nr 497 o pow. 0,65 ha. wskazując, że działka nr 497 zmienia swoją konfigurację z działką nr 476 i powierzchnię. Swoje stanowisko organ motywował tym, że zmiany w operacie ewidencyjnym dokonano w związku z wnioskiem Izabeli P. żądającym wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy obecną mapą ewidencyjną a zarysem pomiarowym z okresu założenia ewidencji gruntów w 1969 r. w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880.
Prowadzone w tej sprawie postępowanie uzasadnia w ocenie organu, dokonanie wskazanych w orzeczeniu zmian, niezależnie od sporu, który odnosi się do przebiegu granicy między nieruchomością Izabeli P., a nieruchomością Doroty i Zygmunta S. Z decyzją Starosty Powiatu P. nie zgodziła się Izabela P., składając od nie odwołanie. Domagała się w nim uchylenia tej decyzji i pozostawienia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości zgodnie z mapą ewidencyjną i aktem własności ziemi. Zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem ponieważ oparta została na fakcie, że przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego była cała działka nr 476, a ta będąc własnością Skarbu Państwa nie mogła podlegać postępowaniu uwłaszczeniowemu.
Wskazała także, że organ także błędnie ustalił przebieg granicy pomiędzy działką nr 476, a istniejącą drogą.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 3.02.2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy obowiązujące w chwili nadania rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego pozwalają prostować oczywiste omyłki i błędy. W związku z tym organ zawsze prostuje błędy, jeżeli są oczywiste i obowiązkiem organu jest doprowadzenie do sytuacji, w której ewidencja gruntów jest zgodna ze stanem faktycznym. Wprowadzenie zmian do ewidencji usuwających oczywiste błędy i omyłki następuje - jak w tej sprawie - niezależnie od sporów dotyczących prawa własności.
Decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez Izabelę P. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała, że decyzja ta narusza prawo własności i czyni przedmiotem postępowania zmianę naniesioną w operacie ewidencji gruntów, choć w istocie żądanie odnosiło się do wskazania granic wykonywania służebności, ustanowionej na jej nieruchomości. Takie określenie przedmiotu postępowania prowadzi do stanu, w którym żądanie skarżącej nie zostało rozpatrzone, a prowadzone przez organ postępowanie w kierunku usunięcia oczywistej omyłki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu naruszenie prawa przez zaskarżoną decyzję polega na obrazie przepisów prawa materialnego. Art. 22 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ stanowi, że organ prowadzący ewidencję dokonuje w niej wpisów na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czynności prawnych. Wskazanie w przepisach prawa podstaw, w oparciu o które dokonuje się wpisu w ewidencji gruntów nie oznacza, że wpis taki jest możliwy i dopuszczalny na podstawie własnych czynności dokonywanych przez organ ewidencyjny. Ewidencja ma na celu gromadzenie i dostarczanie danych dotyczących nieruchomości. Zatem organ prowadzący ewidencję ma dokonywać w niej wpisów, jeżeli podmiot żądający takiego działania wykazuje prawem przewidziane podstawy do dokonania żądanych zmian. W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu P. wydając decyzję o dokonaniu zmian w ewidencji, oparł wprowadzenie takich zmian na podstawie własnej decyzji.
Zdaniem Sądu, działanie takie narusza przepisy regulujące zasady prowadzenia ewidencji. Reasumując Sąd stwierdził, że organ ewidencyjny, jeżeli posiada prawem przewidziane dokumenty, to dokonuje wpisu, a wpis ten ma charakter czynności materialno-technicznej. Jeżeli przedłożone przez stronę dokumenty i żądania nie znajdują oparcia w przepisach prawa, to organ odmawia dokonania wpisu. Odmowa dokonania wpisu jest więc rozstrzygnięciem, które ma pojawić się zawsze gdy strona postępowania domaga się wpisu w ewidencji faktów, czy stanów, które są sporne, bo dla przykładu dotyczą prawa własności, przebiegu granicy itp.
W zaskarżonych decyzjach organy takiej reguły nie zastosowały, ale same dokonały określonych zmian orzekając o nich decyzją. Sąd nie może akceptować takiego działania i z tego względu Sąd uchylił decyzje stwierdzając, że obok prawa materialnego naruszyła ona też przepisy postępowania w taki sposób, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R., reprezentowany przez radcę prawnego Małgorzatę W., zaskarżając wyrok ten w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ust. 2 i 3 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 2 pkt 8 ustawy z 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, par. 48 ust. 2 pkt 6 i par. 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ewidencja gruntów i budynków jest to jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami /art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne/.
Powinna być ona utrzymana w stałej aktualności ze stanem prawnym oraz faktycznym na gruncie. Organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta, realizujący zadania z zakresu administracji rządowej /art. 22 ustawy/. Realizując przepisy powołanego art. 22 ustawy, starosta ma obowiązek wprowadzania zmian w operacie ewidencyjnym /aktualizować dane ewidencyjne/. Stosownie do par. 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dni 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów wymienionych w par. 10 i par. 11 rozporządzenia. Podstawą do wprowadzenia zmian z urzędu są dokumenty formalnoprawne wymienione w par. 46 ust. 2 rozporządzenia. Starosta dokonując aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o stosowne, wymienione w powyższym przepisie dokumenty urzędowe i orzeczenia sądowe, realizuje zadania nałożone przez par. 44 pkt 2 - utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
W tym zakresie działanie organu nie przybierze formy decyzji administracyjnej.
Według wnoszącego skargę organu, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, który neguje podstawę prawną decyzji administracyjnej wydanej z wniosku strony o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obejmujących swym zakresem dane zawarte w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W myśl przepisów par. 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne.
Z przepisu par. 48 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia wynika, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to również z par. 123 ust. 1-3 wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków /instrukcja G-5 - Ewidencja gruntów i budynków/, wprowadzonych w życie zarządzeniem Nr 16 Głównego Geodety Kraju z 3.11.2003 r. Żądanie strony zmierzające do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które to zmiany mogą wywoływać skutki prawne i skutki w stosunku do osób trzecich, powoduje konkretyzację prawa w odniesieniu do osób trzecich, powoduje konkretyzację prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w określonym stanie faktycznym.
Ta konkretyzacja uprawnienia stanowi zewnętrzny akt władczy organu administracji publicznej, określający sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie /wyrok NSA z 5.03.1998 r. IV SA 964/96/. Dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków z wniosku stron w zakresie granic i powierzchni nieruchomości w trybie przepisów Kpa zapewnia równocześnie ochronę interesów osób trzecich, których praw dotyczą zmiany. Izabela P. była wnioskodawcą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostę P. Wnioskowane zmiany dotyczyły eliminacji błędu w operacie ewidencyjnym wsi M., popełnionego przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, podczas zakładania ewidencji gruntów i doprowadzenia jej do zgodności ze stanem faktycznym na gruncie. Zakres przedmiotowy wnioskowanych zmian dotyczył więc interesu prawnego osób trzecich, co obligowało do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem wszystkich stron w trybie przepisów par. 47 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Izabela P. wniosła o oddalenie tej skargi podnosząc nadto, że nigdy nie występowała do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o odłączenie od jej nieruchomości tj. działki 476 we wsi M., jakiejkolwiek części. Zwracała się tylko do władz administracyjnych o wskazanie granicy jej nieruchomości - działki 476 - z sąsiednimi nieruchomościami nie zdając sobie sprawy, że faktyczne rozgraniczenie dokonywane jest w postępowaniu sądowym po wcześniejszym wyczerpaniu drogi administracyjnej.
Pierwsza odpowiedź ze strony administracji była właśnie o tej treści, pouczająca zainteresowaną, że sprawa nie leży w kompetencji administracji i należy skorzystać z drogi sądowej. Istniejący stan faktyczny jak i prawny istnieje na gruncie przynajmniej od 4.11.1971 r. ponieważ poprzednicy prawni Izabeli P. zostali uwłaszczeni dz. ew. 476 o takich granicach i rozmiarze jaki był ujęty w czasie zakładania ewidencji, wydawania aktów własności ziemi itd. Od tego czasu nie nastąpiły na miejscu żadne zmiany faktyczne, nie mówiąc już o prawnych i Starostwo Powiatowe nie miało żadnego umocowania do zmiany granic i powierzchni jej nieruchomości tj. dz. 476 wsi M. mającej powierzchnię 6 arów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Starosta P. decyzją z 3.12.2003 r. oparta na art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ oraz par. 46 ust. 1 i par. 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/, orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów wsi M. gmina Z. w sposób wskazany w tej decyzji. Dokonane zmiany uzasadniano koniecznością usunięcia błędu jaki powstał podczas założenia II etapu ewidencji gruntów wsi M. polegającego na wykazaniu na mapie ewidencyjnej drogi dojazdowej oznaczonej numerem 497, przebiegającej między działkami nr 475 a nr 476. Stanowisko Starosty P. potwierdził (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. utrzymując w mocy decyzją z 3.02.2004 r. wymienioną wyżej decyzję Starosty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Izabeli P., wyrokiem z 24.06.2004 r. uchylił decyzje obu organów administracyjnych zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, z których wymienił art. 22 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że przepis ten stanowi, iż organ prowadzący ewidencję dokonuje w niej wpisów na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czynności prawnych. Otóż przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji wcale tak nie stanowił.
Art. 22 cyt. ustawy składa się z trzech ustępów. Ust. 1 wskazuje starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, ust. 2 natomiast statuuje obowiązek osób w normie tej wymienionych, zgłaszania właściwemu staroście w zakreślonym ustawą terminie, wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zaś ust. 3 upoważnia starostę do żądania od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych, niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Tak więc - jak widać - Sąd za punkt wyjścia, do swych rozważań w sprawie przyjął treść przepisu nie odpowiadającą jego rzeczywistemu brzmieniu. Podnieść przy tym należy, że nie tylko w wymienionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 22 wzmiankowanej ustawy nie ma takiego zapisu - jak twierdzi Sąd - ale także i w innych przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków zawartych w rozdziale 4 ustawy z 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie ma w sposób wyczerpujący wymienionych podstaw, w oparciu o które organ prowadzący ewidencję dokonuje w niej zmian. W tym zakresie należy zatem odnieść się do przepisów wykonawczych do ustawy tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/.
Z dalszych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że skoro wpisu w ewidencji dokonuje się w oparciu o podstawy wskazane w przepisach prawa /chodzi tu o wymieniony przez Sąd art. 22 ustawy z 17.05.1989 r./, to nie jest możliwy taki wpis na podstawie własnych czynności dokonanych przez organ ewidencyjny. Innymi słowy - zdaniem Sądu - nie jest możliwe przeprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w celu usunięcia - jak w tej sprawie - istniejących w niej błędów przez organ prowadzący ewidencję, na podstawie dokonanych we własnym zakresie ustaleń w przeprowadzonym przez organ postępowaniu, zakończonym decyzją.
Nie wypowiedział się Sąd tylko, jaki w tym przypadku organ - jeżeli nie organ prowadzący ewidencję - i w jakim trybie oraz formie ma stwierdzić, że w ewidencji gruntów i budynków znajduje się błąd, który należy usunąć, co następnie zgodnie z rozumowaniem Sądu, mogłoby stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji.
W poprzednio obowiązującym w sprawie ewidencji gruntów i budynków rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17.12.1996 r. /Dz.U. nr 158 poz. 813 ze zm./ było wyraźnie powiedziane w par. 30 ust. 4, że sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznaczało to, że w każdym takim przypadku organ prowadzący ewidencję, powinien był przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone decyzją w rozumieniu przepisów Kpa. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. nie zawiera w tej materii tak klarownych uregulowań, co wcale nie oznacza, że z przepisów tego rozporządzenia m.in. wskazanych w skardze kasacyjnej nie można wyprowadzić podstawy upoważniającej organ ewidencyjny do dokonania usunięcia błędu istniejącego w ewidencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dokonał jednak analizy zaskarżonej doń decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z 3.02.2004 r. w kontekście przepisów powołanego rozporządzenia koncentrując się - jak zaznaczono - tylko na odniesieniu się do art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowił jedną z podstaw materialnoprawnych wydanych w tej sprawie decyzji.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w tych warunkach należy przyjąć, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.
Z tego względu na zasadzie art. 185 i art. 203 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - orzeczono jak w sentencji.