Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 1962/03, po rozpoznaniu skarg S. S., R. S. i K. G. na postanowienie Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 5 maja 2003 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Postanowieniem z dnia 17 marca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie działając na podstawie art. 50 ust.1 pkt. 1 i art.83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał Z. P. wstrzymać roboty budowlane związane z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie dzielącej lokal użytkowy i klatkę schodową lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. Żółkiewskiego [...] w Biskupcu, jako wykonywanych bez wymaganego zezwolenia. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie Warmińsko – Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 maja 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 83 ust 2 ustawy Prawo budowlane uchylił orzeczenie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie, podnosząc, że prowadzone w lokalu roboty budowlane nie wymagały zarówno uzyskania pozwolenia na budowę jak też zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu, a prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej, nie powinny stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnieśli mieszkańcy budynku przy ul. Żółkiewskiego [...] w Biskupcu, zarzucając naruszenie przepisów art. 3 pkt 8 i art. 29 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że samowolne wykroczenie poza zakres zgłoszonych robót budowlanych i wykonanie otworu drzwiowego stanowi remont niewymagający pozwolenia.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżone postanowienie Warmińsko – Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu, jako wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Z analizy akt sprawy wynika, że nie wyjaśniono czy wykucie spornego otworu drzwiowego zmierzało do odtworzenia pierwotnego stanu czy też polegało na wykuciu go w miejscu, w którym nigdy przedtem nie było drzwi. Ponadto naruszony został art.10 kpa bowiem skarżący zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z dowodem w postaci opinii osoby posiadającej uprawnienia budowlane, potwierdzającej istnienie otworu drzwiowego w przeszłości, w oparciu o który to dowód organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji. Poza tym organ odwoławczy nie wskazał, które z prowadzonych robót budowlanych w lokalu przy ul. Żółkiewskiego [...] w Biskupcu wymagały pozwolenia lub zgłoszenia, czy inwestor je posiadał a także czy stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu, przez co naruszono przepisy art.107 § 3 kpa w związku z art.126 kpa. Stąd też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu a sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego i poczynienia niezbędnych ustaleń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 27 lipca 2004 r. wniósł Z. P. reprezentowany przez adwokata M. U., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj: a/ art.161 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wydaniu wyroku uchylającego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy orzekanie w przedmiocie tego postanowienia było bezprzedmiotowe, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że uchybienia proceduralne stwierdzone w postępowaniu administracyjnym miały wpływ na wynik sprawy oraz błędne przyjęcie, że stan dowodów zebranych w postępowaniu nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie.
Według wywodów skargi kasacyjnej konstrukcja postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, wydawanego w trybie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego (na tej podstawie orzekał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) zakłada, że ich skuteczność prawna jest "okresowa". Prawny obowiązek inwestora wstrzymania robót ustaje o ile w dwa miesiące od doręczenia takiego postanowienia organ administracji budowlanej nie wyda stosownej decyzji określającej dalszy sposób postępowania – art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Po upływie wskazanego terminu gasną skutki prawne związane z wydaniem postanowienia nakazującego wstrzymanie robót. W sytuacji zatem braku decyzji opartych na art.50a i art. 51 ust 1 ustawy prawo budowlane nie może toczyć się postępowanie sądowe którego przedmiotem jest kontrola zasadności takiego postanowienia, a całe postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że chybione są rozważania Sądu o konieczności uzupełnienia stanu faktycznego i sporządzenia dodatkowych opinii i ekspertyz w celu ewentualnego wykluczenia ryzyka budowlanego, gdyż kwestia ta w pełni daje się wyjaśnić w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy. Trudno uznać za słuszne zdaniem skarżącego, takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się na konieczność sięgania do dowodów w praktyce niemożliwych do przeprowadzenia bądź nieprzydatnych w sprawie.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu w celu umorzenia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi wszczynającej postępowanie poprzez jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Przede wszystkim chybione są wywody skargi kasacyjnej, podnoszące zarzut naruszenia przepisu art. 161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Według wnoszącego skargę kasacyjną, najogólniej rzecz ujmując, orzekanie przez Sąd w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót było bezprzedmiotowe. Na poparcie tego twierdzenia w skardze kasacyjnej powołano się na "konstrukcję" postanowień wydawanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (na tej bowiem podstawie prawnej orzekały organy), oraz że ich skuteczność prawna jest "okresowa". Prawny obowiązek inwestora wstrzymania robót ustaje (jak dalej wywodzi się w skardze kasacyjnej), jeżeli w terminie dwóch miesięcy od doręczenia takiego postanowienia organ administracji budowlanej nie wyda stosownej decyzji określającej dalszy sposób postępowania (art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Po upływie bowiem wskazanego terminu, gasną skutki prawne związane z wydaniem postanowienia nakazującego wstrzymanie robót. W sytuacji braku decyzji opartych na art.50a i art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie może się toczyć postępowanie sądowe, którego przedmiotem jest kontrola zasadności takiego postanowienia, zaś całe postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
Wywody te i wyprowadzone na ich podstawie zarzuty wynikają, jak się wydaje, z nieporozumienia, aczkolwiek są istotne (z tym, że będą miały znaczenie w toku dalszego postępowania) i w żadnym razie nie podważają zasadności zaskarżonego orzeczenia. Uszły bowiem uwadze wnoszącego skargę kasacyjną dwie podstawowe kwestie. Po pierwsze, że od postanowień wydawanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie, wobec czego rzeczą organu II instancji jest rozpoznanie tego środka prawnego. Po wtóre, że sądy administracyjne, w razie wniesienia skargi, mają obowiązek oceny legalności (zgodności z prawem) zaskarżonego postanowienia według daty jego wydania (podjęcia).
W warunkach niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że organ I instancji wydał postanowienie, w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w dniu 17 marca 2003 r. (które doręczone zostało w dniu 19 marca 2003 r.), zaś organ odwoławczy tj. Warmińsko – Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał zażalenie postanowieniem z dnia 5 maja 2003 r. Zestawienie tych dat jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznał zażalenie przed upływem terminu dwóch miesięcy (o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego). Nie sposób zatem mówić o bezprzedmiotowości postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei sąd administracyjny, jak to już podniesiono, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia obowiązany jest dokonać oceny jego legalności w dacie jego wydania tj. według stanu na dzień 5 maja 2003 r., bez względu na okoliczności, które zaszły po tej dacie. Skoro tak to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego, oceniającego legalność zaskarżonego postanowienia na dzień 5 maja 2003 r.
Odmienne wywody, zawarte w skardze kasacyjnej, w przedstawionym powyżej zakresie są dowolne, a w konsekwencji twierdzenia o bezprzedmiotowości postępowania sądowego, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje zarzutu naruszenia art.161 p.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, którego to zarzutu skarga kasacyjna upatruje w błędnym uznaniu, że uchybienia proceduralne stwierdzone w postępowaniu administracyjnym miały wpływ na wynik sprawy oraz błędnym przyjęciu, że stan dowodów zebranych w postępowaniu nie pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli nawet pominąć ogólnikowość tych twierdzeń skargi kasacyjnej to w istocie nie nawiązano do ustaleń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a w szczególności do braku wyjaśnienia czy wykucie spornego otworu drzwiowego zmierzało do odtworzenia pierwotnego stanu czy też polegało na wykuciu go w innym miejscu. Ponadto podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżący zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z dowodem z opinii potwierdzającej istnienie otworu drzwiowego w przeszłości (w oparciu o który to dowód organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji). Wreszcie trafne jest ustalenie sądu, że organ odwoławczy nie wskazał, które z prowadzonych robót w lokalu przy ul. Żółkiewskiego [...] w Biskupcu wymagały pozwolenia lub zgłoszenia, czy inwestor je posiadał a także czy stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i obiektu.
Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej, z przyczyn podniesionych powyżej, należało uznać za nieuzasadnione skoro termin 2 miesięcy, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, nie upłynął przed datą rozpoznania zażalenie przez organ odwoławczy zaś Sąd Wojewódzki obowiązany był rozpoznać skargę według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Inaczej rzecz ujmując brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wzruszenia zaskarżonego wyroku, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej. Odmienną kwestią jest natomiast dalszy tok postępowania w sprawie oraz jakie rozstrzygnięcia zostaną podjęte przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy (łącznie z oceną upływem terminu dwóch miesięcy). Wypowiadanie się jednak w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny wykracza poza ramy rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej. Tylko na marginesie wskazać należy, że nie można wykluczyć, iż dalsze postępowanie okaże się bezprzedmiotowe, co jednak nie podważa zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji.