Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r., 3/II SA/Łd 407/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi Józefa T.-H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia 6 lutego 2003 r. w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 90 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 nr 207 poz. 1761 ze zm./ utrzymano w mocy decyzję z dnia 16 grudnia 2002 r. Dyrektora Zakładu Karnego w S. o odmowie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Podstawowym motywem tej decyzji był fakt, iż strona, której przysługuje 5 norm powierzchni mieszkalnej wynoszących od 7 do 10 m2 posiada lokal spółdzielczy o powierzchni 38,4 m2, a prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie osobie, która jest uprawniona do przydziału lokalu mieszkalnego. Przepis art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub dom. W skardze do Sądu Józef T.-H. zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 85 ust. 2, art. 90 i art. 91 ustawy. Sąd I instancji w powołanym wcześniej wyroku uznał zasadność skargi. Jego zdaniem interpretacja art. 90 ust. 1 powołanej ustawy dokonana przez organy administracji jest błędna, ponieważ ustawodawca nie uzależnił prawa do otrzymania pomocy od posiadania uprawnienia do przydziału lokalu na podstawie decyzji. Sąd powołał się przy tym na przepisy innych ustaw dotyczących "służb mundurowych": art. 94 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./, art. 80 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. 2002 nr 147 poz. 1230 ze zm./, art. 98 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. 2002 r. nr 171 poz. 1339 ze zm./ które uzależniają prawo do otrzymania pomocy finansowej od nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż podstawy prawnej decyzji nie mogło stanowić zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. M.S. nr 4 poz. 50/, ale, zdaniem Sądu, gdyby można było zastosować to zarządzenie to istniałaby podstawa do przyznania skarżącemu pomocy, bowiem nie przekroczył on należnej powierzchni użytkowej wymienionej a par. 1 pkt 5 tego zarządzenia.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez błędną jego wykładnię i w związku z tym zarzutem wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji, iż art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej winien być stosowany w literalnym brzmieniu jest błędne. Przepisu tego nie można bowiem interpretować w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, gdyż pomoc finansowa przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki do uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Takie zresztą rozumienie powołanych przepisów zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 5 lipca 2004 r. w sprawach o sygn. 3/II SA/Łd 817/03 i 3/II SA/Łd 672/03.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Józef T.-H. wniósł o oddalenie skargi w całości "z uwzględnieniem kosztów niniejszego postępowania". Podniósł, iż podobna jak w zaskarżonym wyroku interpretacja art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej została zawarta w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2001 r., I SA 534/00. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie przesądzają o niczym, bowiem każda sprawa musi być rozpatrywana indywidualnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem zgłoszone w niej żądanie merytorycznego rozpoznania skargi nie powołuje się na przepis art. 188 p.p.s.a. - chociaż powinno, ale zdaniem Sądu tego rodzaju uchybienie nie może powodować odrzucenia skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisu art. 90 ust. 1 w z. z art. 91 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej /Dz.U. 2002 r. nr 207 poz. 1761 ze zm./ jest trafny. Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdz. 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nie można art. 90 ust. 1 ustawy interpretować w oderwaniu od innych przepisów tego rozdziału 6 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy". Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji /art. 87 ust. 1/;
- równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu /art. 88 ust. 1/;
- równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania /art. 89 ust. 1/;
- pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego /art. 90 ust. 1/. Jednocześnie w art. 91 ust. 1 ustawy wyliczono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w punkcie 1 jako przesłankę negatywną przydziału powołano zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu - odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, bądź zajmowanie domu. Uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero wtedy, gdy nie można zapewnić przydziału tego lokalu, może wchodzić w grę przyznanie innej formy pomocy. W tej sytuacji uznać trzeba, iż rację ma wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, iż art. 90 ust. 1 musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust.
- Oznacza to, że jeżeli funkcjonariusz zajmuje lokal wymieniony w art. 91 ust. 1 pkt 1, który odpowiada swą powierzchnią przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie przysługuje mu pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego musiałoby prowadzić do wniosku, iż każdemu funkcjonariuszowi, niezależnie od tego, jakie posiada warunki mieszkaniowe, pomoc tak przysługuje i to w każdym czasie. Taka interpretacja zaś art. 90 ust. 1 ustawy nie wydaje się być zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP.
Uzależnienie otrzymania pomocy finansowej od faktu nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej potwierdzają zresztą powołane w wyroku Sądu I instancji przepisy innych ustaw dotyczących "służb mundurowych". Wydaje się być rzeczą nieracjonalną, aby ustawodawca bez uzasadnionego powodu wyrażonego w sposób wyraźny w ustawie o Służbie Więziennej, przyznawał funkcjonariuszom tej Służby uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, nie uzależniając jej od spełnienia żadnych kryteriów, w szczególności podstawowego - spełnienia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy funkcjonariusze innych służb muszą to kryterium spełniać. W teorii prawa przyjmuje się, że ustalenie szczególnego znaczenia prawnego dla interpretowanego zwrotu nie może nastąpić bez rozważenia równokształtnych zwrotów w normach należących do danego systemu prawa lub jego części /J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria prawa, Warszawa 1980, s. 401/. Skoro więc zaistniały wątpliwości dotyczące interpretacji art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, należało przyjąć takie znaczenie tego przepisu, które nie powodowałoby sprzeczności pomiędzy jego rozumieniem na gruncie przedmiotowej ustawy, a konstrukcją równokształtnych instytucji we innych ustawach dotyczących "służb mundurowych".
Trafność przedstawionej w skardze kasacyjnej interpretacji art. 90 ust. 1 ustawy potwierdza zresztą przepis par. 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 132 poz. 1235/. Stanowi on, że pomoc finansową udziela się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Rozporządzenie to weszło w życie dopiero w dniu 30 września 2003 r. a więc prawie 9 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale może być traktowane jako wskazówka interpretacyjna przepisu art. 90 ust. 1 ustawy.
Przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 23 sierpnia 2001 r., I SA 534/00 nie ma żadnego związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Sąd uznał w nim jedynie, że przesłanki przysługiwania prawa do pomocy finansowej są wyraźnie określone w ustawie. Jednocześnie zaś stwierdził, iż z przesłanek tych wynika, "że prawo do pomocy przysługuje funkcjonariuszowi w służbie stałej, na uzyskanie lokalu, które w swej treści wymienia ustawa". Sąd odwołał się wiec do przesłanek uzyskania lokalu, a z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tak więc skoro skarżący nie spełnia kryteriów do uzyskania takiego lokalu, bowiem zajmuje lokal odpowiadający normatywowi określonemu w art. 85 ust. 2 ustawy, pomoc finansowa na budowę domu nie przysługuje mu.
Skoro w rozpoznawanej sprawie zgłoszono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tak to z uwagi na brzmienie art. 188 p.p.s.a. Sąd uznając trafność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę.
Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa to wniesiona skarga powinna zostać oddalona.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.