Uzasadnienie
OSK 1577/04
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt II S.A./Po 576/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. i Z. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 1 lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 6 grudnia 2001 r. nr [...], którą skarżącym E. i Z. J.na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (.tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) nakazano rozbiórkę dobudowanej bez pozwolenia na budowę, części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce położonej przy ul. [...] w Krosinku gm. Mosina. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość, którą Z. J. przejął po zmarłym ojcu, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, który w całości powstał w warunkach samowoli budowlanej. Część starsza budynku powstała w 1979 r. (co do tej części organ wszczął odrębne postępowanie legalizacyjnej) natomiast w 1997 r. dobudowano do niej pomieszczenie o wymiarach 3, 32 x 5, 00 m. Datę tej rozbudowy organ ustalił na podstawie oświadczenia złożonego do protokołu w dniu 28 lutego 2001 r. Wobec braku pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku co skarżący przyznali, organ I instancji uznał, że co do tej części budynku zaszły przesłanki nakazania rozbiórki w oparciu o powołany przepis art. 48 Prawa budowlanego.
Natomiast Wielkopolskie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji – powołał się na wynikający z treści art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. bezwzględny nakaz rozbiórki obiektów budowlanych powstałych w warunkach samowoli budowlanej oraz braku możliwości legalizowania dokonanej przez skarżących rozbudowy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Sąd wywiódł, iż nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki.Z tego względu przepis ten ma wyłącznie zastosowanie w sytuacjach, gdy został jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy. Obowiązek rozbiórki obiektu lub jego części powstaje z mocy samego prawa. Organ nadzoru budowlanego orzekając o rozbiórce stwierdza jedynie, że w danej sprawie zachodzą okoliczności przewidziane hipotezą normy rekonstruowanej w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Natomiast norma ta wymaga ustalenia dwóch kwestii, po pierwsze czy inwestor (właściciel budynku) dysponował w dacie jego budowy decyzją pozwolenia na budowę, po drugie – ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie – jak zauważono – organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę części budynku mieszkalnego, który w całości powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę, przyjmując. Że przedmiotowa część budynku została wybudowana w 1997 r. Okoliczności te ustalono w czasie czynności kontrolnych, które z udziałem Z. J. przeprowadzono w dniu 28 lutego 2001 r. Skarżący małżonkowie J. nie zakwestionowali ustalonej przez organ I instancji daty rozbudowy budynku przyznali też, iż budowę prowadzili bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym ustalenia te, organu obu instancji uznały za wystarczające do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego.
Dodano, że wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Nakaz rozbiórki części obiektu można przy tym wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości.
Z analizy mapki sytuacyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że część budynku dobudowana w 1997 r. może zostać rozebrana bez naruszenia substancji pozostałej części budynku. Tym samym uznano, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i nadaje się do wykonania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. i Z. J. zastąpieni przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Na zasadzie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrokowi temu zarzucono rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 107 kpa polegające na niedokonaniu wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy i wydanie decyzji określającej w sposób ogólnikowy zakres obowiązków oraz zakres robót rozbiórkowych.
W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skupił się zasadniczo – jedynie na kwestii ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, a pominął inne – bardzo istotne okoliczności sprawy. Przedmiotem zarzutu jest niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz sama decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu winna zostać przeprowadzona szczegółowymi badaniami oraz ekspertyzami technicznymi mającymi na celu ustalenie w jaki sposób rozbiórka części obiektu wpłynie na pozostałą część obiektu, czy nie spowoduje to zagrożenia dla życia oraz zdrowia mieszkańców i użytkowników, a także czy pozostała część budynku będzie odpowiadała wymogom określonym w przepisach normujących warunki techniczne budynków. Tymczasem w tej sprawie – jak zauważono – brak takich ustaleń i ekspertyz technicznych, zaś mapka sytuacyjna w rozumieniu kpa i przepisów Prawa budowlanego, nie jest dokumentem dającym podstawy do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.
Zgłoszono też zastrzeżenia do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiaty poznańskiego z 6 grudnia 2001 r. o nakazie rozbiórki, która powinna w sposób jasny i niebudzący wątpliwości określić zakres obowiązków i czynności, a nadto by w razie konieczności – mogła ona być wykonana w trybie postępowania egzekucyjnego. Natomiast zaskarżona decyzja organu I instancji takich wymogów nie zawiera, albowiem w sposób zbyt ogólnikowy określa zakres rozbiórki. Ustalenia co do zakresu robót, przeprowadzono jedynie na podstawie oświadczenia Z. J. zaś w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono inwentaryzacji budynku celem szczegółowego ustalenia zakresu prac budowlanych i zakresu rozbiórki obiektu.
Generalnie uznano, że taka decyzja jaką wydano w tej sprawie jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 5 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi. Z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.
W myśl art. 174 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka odwoławczego. W tej sytuacji Sąd nie może domyślać się intencji strony skarżącej. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana w myśl utrwalającego się orzecznictwa NSA w tej mierze (zobacz: postanowienie z 16 marca 20o04 r. – FSK 209/04) aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Z uwagi na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 cyt. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.). Opiera się ona na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Podstawą podniesioną w niniejszej skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania mających – zdaniem skarżących – istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i 107 kpa polegających na niedokonaniu wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy i wydaniu decyzji określającej w sposób ogólnikowy zakres obowiązków oraz zakres robót rozbiórkowych.
Podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgłoszone jako podstawa kasacji, powinno dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej, jak uczyniono w niniejszej sprawie.
Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić Sądowi naruszenie art. 45 § 1 pkt 1 lit. "b" lub lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Zarzut taki nie został jednak przywołany w niniejszej skardze kasacyjnej.
Zatem skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została o zarzuty naruszenia przez Sąd wyrokujący przepisów prawa, których Sąd nie stosował, tym samym trudno uznać, ze skarga opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Ale zakładając nawet, że jest inaczej i że w istocie skarga kasacyjna wskazuje przepisy, które Sąd stosował, wydając zaskarżony wyrok, to i tak jej zarzuty nie mogłyby odnieść zamierzonego skutku, przede wszystkim ze względu na brak wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Zauważyć należy, iż kierunek orzecznictwa w sprawach skarg na decyzje nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego bądź jego części, podejmowane przed dniem 11 lipca 2003 r. przesądzony został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, w którym stwierdzono, że przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym w sprawach o rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., jak to wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, badaniu podlega jedynie data wybudowania obiektu bez pozwolenia lub zgłoszenia. Ustalenie bowiem, że obiekt lub jego część wybudowane zostały bez pozwolenia lub zgłoszenia, stwarza w istocie obowiązek wydania nakazu rozbiórki bez potrzeby badania innych nawet istotnych okoliczności faktycznych sprawy (np. zgodności zamierzenia z planem miejscowym, warunkami technicznymi). Przy czym niesporne pozostaje w niniejszej sprawie to, iż skarżący bez pozwolenia na budowę i to w 1997 r. zrealizowali część spornego obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, co nie jest przecież w żaden sposób kwestionowane.
Natomiast zgłoszenie ewentualnych wątpliwości co do treści decyzji, w tym zakresu obowiązku nałożonego decyzją o nakazie rozbiórki, może odbywać się w ramach postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa, bowiem to organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony, wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości nie jest ograniczone żadnym terminem i postanowienie w tej kwestii może być wydane w każdym czasie.
Reasumując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.