Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r. II SA 1756/01 po rozpoznaniu skargi Teresy Ł. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 24 kwietnia 2001 r. nr 34 w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego oddalił skargę. Decyzja ostateczna utrzymała w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 25 stycznia 2001 r. wydaną w postępowaniu wznowieniowym, w którym organ stopnia wojewódzkiego odmówił uchylenia ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego z dnia 28 listopada 2000 r. /wydanego w II instancji, utrzymującego w mocy rozkaz personalny z dnia 24 października 2000 r. Komendanta Powiatowego w T. przyznający dodatek służbowy w kwocie 340 zł, tj. wyższej o 110 zł od dotychczasowego/.
Wspomnianym rozkazem personalnym Teresie Ł. został podwyższony z dniem 1 lipca 2000 r. dodatek służbowy do kwoty 340 zł, którą to decyzję Komendant Wojewódzki w Ł. utrzymał w mocy rozkazem personalnym z dnia 28 listopada 2000 r.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie z powodu nie zapewnienia jej udziału w postępowaniu i naruszenia art. 10 Kpa w oparciu o przesłankę z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wystąpiła Teresa Ł. Po wznowieniu postępowania Komendant Wojewódzki uznał, iż przesłanka ta nie wystąpiła, gdyż w dniu 28 października 2000 r. Teresa Ł. została poinformowana o kryteriach obowiązujących przy przyznawaniu dodatków i została zapoznana z wykazem osób, którym zaproponowano określone podwyżki dodatków służbowych. Zaś w dniu 7 listopada 2000 r. zapoznano stronę z rozkazem personalnym z 24 października 2000 r., który od tej daty zaczął jako decyzja - w myśl art. 110 Kpa - funkcjonować w obrocie prawnym.
Zdaniem organu odwoławczego zarzut, iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do wysokości podwyżki nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uprawniony do przyznania policjantom tego składnika uposażenia w określonej wysokości jest przełożony w sprawach osobowych, czyli Komendant Powiatowy Policji.
Zarówno przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzenie wykonawcze z dnia 31 grudnia 1998 r. nie nakładają na organ żadnego obowiązku wydania decyzji po zasięgnięciu opinii bezpośredniego przełożonego, bądź w uzgodnieniu z nim lub z samym zainteresowanym.
Z powyższych względów w dwu instancjach po wznowieniu zapadły decyzje odmawiające uchylenia decyzji.
W skardze do sądu administracyjnego Teresa Ł. zarzuciła naruszenie par. 5 ust. 1 i par. 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów /Dz.U. 1999 nr 6 poz. 47/ oraz naruszenie art. 107 Kpa przez wydanie rozkazu bez uzasadnienia faktycznego. Skarżąca zarzuca decyzji ostatecznej, iż Komendant Główny odniósł się tylko i wyłącznie do kwestii jej udziału w postępowaniu czyniąc to w sposób wybiórczy z pominięciem tych aspektów, które przeczą tezie o czynnym udziale. W treści uzasadnienia organ pomija meritum sprawy, a więc przyznanie podwyżki z pominięciem kryteriów. Kryteria te to opisane w par. 5 ust. 1 i 6 ust. 2 należyte wykonywanie obowiązków służbowych, ocena wyników uzyskiwanych w służbie ze szczególnym uwzględnieniem charakteru i rodzaju wykonywanych zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych.
Za krzywdzące uważa przyznanie wyższego dodatku osobie na równorzędnym stanowisku, mimo zastrzeżeń do jej pracy, oraz nieuwzględnienie wysokich kwalifikacji skarżącej przy podejmowaniu decyzji.
Oddalając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż większość zarzutów nie odnosi się do zaskarżonej decyzji, lecz do decyzji wydanej w postępowaniu zakończonym decyzją Komendanta Wojewódzkiego z dnia 28 listopada 2000 r.
Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że przedmiotem postępowania, wyznaczającym granice kontroli były decyzje wydane na podstawie art. 150 par. 1 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa, odmawiające uchylenia decyzji z dnia 28 listopada 2000 r., wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Stosownie do art. 151 par. 1 pkt 1 organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub art. 145a.
W tej sprawie odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji, organy administracji prawidłowo uznały, iż brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej.
Postępowanie w sprawie uposażenia policjanta /m.in. dodatku służbowego/ ma charakter służbowy. Zasady otrzymywania dodatków do uposażenia oraz ich wysokość w dacie wydania decyzji podwyższającej dodatek określona była przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów /Dz.U. 1999 nr 6 poz. 47 ze zm./.
Zgodnie z par. 5 ust. 1 rozporządzenia policjantom, z wyjątkiem odbywających służbę kandydacką, za należyte wykonywanie obowiązków służbowych przysługuje dodatek służbowy w wysokości miesięcznej do 50 procent otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień.
Przepis par. 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wysokość przyznanego dodatku służbowego uzależnia od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru i zakresu wykonywanych zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji.
Z par. 6 ust. 3 wynika natomiast, iż dodatek służbowy może być podwyższony na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań, bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę, jako forma szczególnego wyróżnienia.
Z przytoczonych przepisów wynika, że wysokość dodatku służbowego pozostawiona została uznaniu właściwych organów, które w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta.
Uznaniowa wysokość dodatku służbowego oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek służbowy w różnej wysokości.
Taki charakter dodatku służbowego oznacza również, iż zainteresowany funkcjonariusz Policji nie może skutecznie kwestionować wysokości podwyższonego dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami tzn. mieści się w granicach zakreślonych w par. 5 ust. 1 i została poparta pozytywną oceną służby.
Rozkazem personalnym z dnia 24.10.2000 r. Komendant Powiatowy działając na wniosek bezpośredniego przełożonego podwyższył Teresie Ł. dodatek o 110 zł do kwoty 340 zł.
Wbrew zarzutom skargi, skarżąca nie została pozbawiona prawa udziału w postępowaniu związanym z podwyższeniem dodatku służbowego.
W jej aktach personalnych, do których skarżąca miała dostęp, znajduje się zarówno wniosek personalny dotyczący podwyższenia dodatku wraz z oceną służby skarżącej jak i rozkaz personalny wskazujący wysokość kwot dodatku służbowego przyznanego funkcjonariuszom Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego, w którym skarżąca pełniła służbę.
Prawo udziału skarżąca zrealizowała poprzez odwołanie od decyzji pierwszej instancji.
Sąd ocenił jej zarzut o pozbawieniu prawa do udziału za nieskuteczny, zaś ostateczną decyzję, wydaną w postępowaniu wznowieniowym, jako zgodną z prawem.
W skardze kasacyjnej, wniesionej przez pełnomocnika Teresy Ł. - adwokata Andrzeja K. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ zarzucono opisanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z podwyżką dodatku służbowego wbrew treści materiałów tego postępowania i wbrew treści pisma procesowego skarżącej z dnia 17 lipca 2002 r., wskazujących na rażące naruszenie uprawnień wynikających art. 10 par. 1 i art. 81 Kpa.
Skarga kasacyjna zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania przez niedoręczenie skarżącej do dnia rozprawy odpowiedzi na skargę i tym samym pozbawienie jej ważnej gwarancji procesowej i wniosła o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej oceny decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego w Ł. z dnia 25 stycznia 2001 r.
Decyzje te zostały wydane w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego w Ł. z dnia 28 listopada 2000 r.
Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia - stosownie do art. 149 par. 2 Kpa jest ustalenie czy postępowanie, którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 par. 1 Kpa, zaś w przypadku pozytywnego wyniku tych czynności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.
W przypadku gdy w pierwszej fazie postępowania organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynikiem prowadzonego w takim zakresie postępowania jest decyzja, o której stanowi przepis art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa.
Przy podstawie wznowienia z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa zasadnie organy przyjęły, że w postępowaniu zwykłym o podwyższenie dodatku służbowego, o czym stanowią przepisy par. 6 ust. 1-3 rozporządzenia MSWiA z dnia 3l grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów /Dz.U. 1999 nr 6 poz. 47 ze zm./ nie naruszono zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Powołane przepisy prawa materialnego określając kryteria przyznawania dodatku służbowego i jego podwyższania nie przewidują bowiem konieczności uzgodnienia z zainteresowanym. Przepis par. 6 ust. 3 rozporządzenia stwierdzający, że dodatek służbowy może być podwyższony na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę jako forma szczególnego wyróżnienia, stanowi podstawę do wydawania decyzji w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to obejmuje zarówno możliwości podwyższenia dodatku, jak i jego wysokość, której tylko górną granicę limituje przepis par. 5 ust. 1 rozporządzenia.
Decyzje wydawane w granicach uznania administracyjnego - co przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku jego istnienia /vide wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 1982 r. SA/Wr 245/82 - ONSA 1982 Nr 1 poz. 62 oraz Państwo i Prawo 1983 z. 7 str. 146 wraz z glosą aprobującą prof. Janusza Łętowskiego/ są wyłączone spod sądowej kontroli w takim zakresie, w jakim organ administracji - kształtując ich treść - kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w stosowanych przepisach prawa.
Podkreślenia wymaga, że weryfikacji w trybie wznowienia podlegała decyzja dla strony pozytywna, podwyższająca jej dodatek służbowy o kwotę 110 zł, zaś skarżąca podważa zbyt niską - jej zdaniem - kwotę podwyżki.
Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną przy istniejącym uregulowaniu prawnomaterialnym - wyłączającym udział strony na etapie ustalania kwoty podwyżki, doręczenie jej decyzji, zapoznanie z motywami, udostępnienie akt do wglądu i skorzystanie z prawa odwołania czyniło zadość wymaganiom z art. 10 par. 1 Kpa.
W zaskarżonym wyroku Sąd dał temu pełną i przekonującą ocenę - nie można mówić więc o naruszeniu przez niego przepisów prawa procesowego, a w szczególności o błędnej ocenie zastosowania przez organ art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Nie jest także zasadnym zarzut pozbawienia strony gwarancji procesowych przez niedoręczenie jej przez sąd administracyjny odpowiedzi na skargę.
Prawdą jest, iż sąd nie doręczył stronie odpowiedzi na skargę przed rozprawą.
Jednakże - jak wynika z pisma skarżącej z dnia 17 lipca 2002 r.- miała ona możliwość zapoznania się z aktami, w tym także z odpowiedzią na skargę, która wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego 29 czerwca 2001 r. Z treści powołanego pisma wynika, że 19 czerwca 2002 r. Teresa Ł. zaznajomiła się z wszystkimi materiałami postępowania w sprawie II SA 1756/01. Ponadto adnotacja w aktach NSA na str. 2 obwoluty akt II SA 1756/01 wskazuje, że także 28 lipca 2003 r. Teresa Ł. wypożyczyła akta do wglądu.
Na rozprawie 4 listopada 2003 r. skarżącej został doręczony odpis odpowiedzi na skargę, z którym zapoznała się nie wnosząc o odroczenie rozprawy.
W przedstawionej sytuacji skoro strona miała możliwość zapoznania się z aktami i z prawa tego korzystała przed rozprawą bez żadnych ograniczeń to zaniechanie doręczenia jej przez Sąd odpowiedzi na skargę, przy jednoczesnym umożliwieniu jej zapoznania się z tym dokumentem na rozprawie nie ograniczało jej prawa do obrony. Stąd też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.
Uwzględnienie skargi kasacyjnej w myśl art. 174 pkt 2 i art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ następuje gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sytuacja taka nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Wobec tego, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 powołanej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.