Uzasadnienie
OSK 1582/04
Decyzją z dnia 28 września 2001 r. nr OŚR 7635-1-1/2001, Wójt Gminy Jadów wymierzył J. O. karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 61 drzew z pasa drogi gminnej stanowiącej działki o nr ewidencyjnym [...] w Strachowie w wysokości 16.570,50 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że według ustaleń Prokuratury Rejonowej w Węgrowie, J. O. jest sprawcą wycięcia 60 sosen i jednej brzozy bez stosownego zezwolenia.
Wskutek wniesionego odwołania przez J. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 30 czerwca 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 1000, poz. 1085) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uznano, że usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości, może nastąpić za zezwoleniem organu gminy. Usunięcie ich natomiast bez pozwolenia podlega karze pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – osobie fizycznej, która dokonała usunięcia. Kwestia ewentualnych zagrożeń dla otoczenia spowodowanych występowaniem drzew i innych okoliczności uzasadniających wycinkę drzew, co podnosiła strona w odwołaniu, dokonywana jest w ramach postępowania o wydanie zezwolenia na wycięcie nie zaś w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
W skardze do sądu administracyjnego J. O. zarzucił naruszenie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, art. 7 kpa, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 128 kpa, a także art. 1, 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo ochrony środowiska, ustawę o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 3072/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Jerzego Olesia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. N r 153, poz. 1270).
W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim Sąd poczynił w pierwszej kolejności rozważania w celu ustalenia, jakie przepisy materialnoprawne winny mieć zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu.
Wykazano, iż bezsporne jest, że fakt wycięcia drzew z pasa drogi gminnej miał miejsce pod koniec 2000 r., a sprawcą czynu był J. O.. Okoliczności te ustaliła Prokuratura Rejonowa w Węgrowie zawierając w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania karnego z 29 czerwca 2001 r. (sygn. akt Ds. 1723/00) zdanie " J. O. stwierdził, że faktycznie wyciął wszystkie drzewa i krzewy, które rosły w pasie drogowym, a także precyzuje datę wyrębu na 20 października 2000 r.
Zatem zdarzenie mogące spowodować naliczenie kar pieniężnych miało miejsce przed dniem 31 grudnia 2001 r. Data powyższa ma o tyle znaczenie, że art. 9 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1086) znajdował zastosowanie do kar pieniężnych należnych za okres do dnia 31 grudnia 2001 r.
Również postępowanie administracyjne w przedmiocie wycięcia drzew zostało wszczęte przed tą datą tj. w dniu 4 września 2001 r. kiedy obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 40 z 1994 r., poz. 196 ze zm.). Ustawa ta z dniem 1 października 2001 r. utraciła moc jednakże zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem wskazano na ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej.
Ponieważ postępowanie w sprawie usunięcia drzew zostało wszczęte przed 1 października 2001 r. w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – możliwe było zastosowanie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jednakże wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie – zdaniem Sądu – przepisem intertemporalnym dającym możliwość przywołania jako podstawy materialnoprawnej art. 110 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w tej sprawie jest art. 9 cytowanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. przepisy wprowadzające. Przepis ten należy uznać za normę szczególną wobec regulacji zawartej w art. 3 ust. 1, gdzie nie ma znaczenia data wszczęcia postępowania administracyjnego lecz decydujący o zastosowaniu tego przepisu jest fakt wystąpienia do dnia 1 stycznia 2002 r. zdarzenia powodującego obowiązek uiszczenia przez ten przepis opłat i administracyjnych kar pieniężnych.
Przepis art. 9 statuuje zasadę stosowania przepisów dotychczasowych bez względu na okoliczności czy są one łagodniejsze, względniejsze dla zobowiązanego, a także czy pozostają one w sprzeczności z nowymi regulacjami w tym przedmiocie. Również usytuowanie art. 9 w systematyce aktu prawnego odrębnie od generalnej zasady prowadzenia postępowań już wszczętych pod rządami starych przepisów podług tych przepisów (art. 3 ust.
- oraz zasady obowiązywania aktów wykonawczych (art.
- wskazuje, iż tylko znajduje on samodzielne zastosowanie jako przepis szczególny oczywiście wyłącznie w zakresie w nim określonym.
Nie ma zatem znaczenia wobec faktu, iż wycięcie drzew miało miejsce przed 1 stycznia 2002 r. kwestia sprzeczności przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138 ze zm.) z jakąkolwiek ustawą czy to Prawo ochrony środowiska czy ustawą o ochronie przyrody na co wskazywał skarżący.
Stąd też Sąd generalnie uznał, że art. 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe, a skoro tak to prawidłowo Wójt Gminy Jadów zastosował przepisy ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.
Wobec powyższego, Sąd nie uznał za zasadny pogląd zaprezentowany w skardze, iż odpowiedzialnym za usuniecie drzew bez zezwolenia może być wyłącznie ten podmiot, który uprzednio miał prawo i obowiązek uzyskania takiego zezwolenia.
Artykuł 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska – jak zauważono - nie statuuje w żadnym wypadku zasady odpowiedzialności za tego rodzaju naruszenie wymagań ochrony środowiska, jedynie osoby uprawnionej do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Przepis ten stwierdza jedynie, że za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, właściwe organy wymierzają karę pieniężną. Odpowiedzialności tej podlegają jednostki organizacyjne i osoby fizyczne, a wystarczającą przesłanką tej odpowiedzialności jest usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. W żaden inny sposób poza wyżej wskazany, ustawa nie definiuje podmiotu, który mógłby naruszyć wymagania ochrony środowiska, a w każdym razie nie ogranicza kręgu tych podmiotów do osób uprawnionych do uzyskania zezwolenia na wycinkę. Stąd też Sąd nie podzielił w tym zakresie zarzutów skargi.
Nie podzielono również zarzutów skarżącego, iż jego działanie stanowi przykład nieposłuszeństwa obywatelskiego spowodowanego bezczynnością organu władzy publicznej, co w efekcie winno spowodować nawet odstąpienie od wymierzenia kar pieniężnych w powołaniu się na ich niekonstytucyjność.
Wywiedziono, że w razie stwierdzenia, że drzewa lub krzewy zostały usunięte bez zezwolenia, organ ma obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.
Nadto Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące zbiegu odpowiedzialności karnej przewidzianej w kodeksie karnym i odpowiedzialności przewidzianej w prawie administracyjnym, również nie mogą się ostać. Przyznano też, iż niewątpliwie brak jest w rozważanej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska wyraźnego przepisu, który regulowałby zbieg odpowiedzialności karnej z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą tym aktem normatywnym. Jednakże nie można z tej okoliczności wywodzić swoistego zwolnienia sprawcy od odpowiedzialności przewidzianej przez dwie niezależne normy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. O., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaś wyrokowi temu zarzucono obrazę następujących przepisów prawa:
- art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 190 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), wobec dokonania wadliwej wykładni tego przepisu prawa materialnego, a w szczególności takiej wykładni, która uczyniła ów przepis sprzecznym z art. 2 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie ewentualności, że za wycinkę drzew bez zezwolenia, wówczas gdy takowe zezwolenie było wymagane, dokonaną w okresie między 1 stycznia 1998 r. – 31 grudnia 2001 r., osoba fizyczna może odpowiadać karnie zarówno na podstawie tego przepisu prawa jak i na podstawie art. 181 § 1 (§ 2 lub § 3)kk.
- Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie w związku z art. 134 § 1 tejże ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z brakiem stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej lub (i) z rażącym naruszeniem prawa, w następstwie braku ustalenia, iż:
- zarówno w dniu dokonania przedmiotowej wycinki drzew, jak i w dniu wydania zaskarżonych decyzji obu instancji, nie istniała podstawa materialnoprawna do wydania tego rodzaju decyzji, w tym przypadku nie obowiązywał art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w takim zakresie, w jakim przed 1 stycznia 1998 r. ów przepis mógł być ewentualnie odczytywany jako mogący mieć także zastosowanie w stosunku do osób fizycznych, które dopuściły się wycinki drzew lub krzewów bez zezwolenia wówczas, kiedy takowe zezwolenie było wymagane (i to niezależnie od tego, czy mogły, czy nie mogły uzyskać wymagane zezwolenie), a to ze względu na treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 6 lipca 1997 r. – Przepisy wprowadzające kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 554 ze zm.) w związku z art. 4 i 5 tej ostatniej ustawy, czyli ze względu na uchylenie z dniem 1 stycznia 1998 r. wszelkich przepisów o charakterze karnym, które dotyczyły czynów wyczerpujących znamiona przestępstw określonych we wchodzącym w życie z dniem stycznia 1998 r. kodeksie karny, to jest w tym przypadku czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa opisanego w art. 181 § 1 (§ 2 lub § 3) tego kodeksu, chyba, że określony przepis o charakterze karnym obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1998 r. w całości lub w części został utrzymany w mocy w art. 4 lub w art. 5 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1997 r. – Przepisy wprowadzające kodeks karny.
- Wobec braku ustalenia, że decyzje obu instancji rażąco naruszają art. 7 kpa zwłaszcza w kontekście wykładni tego przepisu prawa, jakiej dano wyraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57 i w aprobującej glosie do tego wyroku autorstwa J. Łętowskiego, OSP 1982/1-2/22.
Natomiast w przypadku uznania zarzutów ujętych w punktach 1) i 2) za nietrafne lub za zbyt daleko idące, także zgłoszono zarzut naruszenia
- art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 kpa wobec pozostawienia w obrocie prawnym decyzji w sposób oczywisty naruszających tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, w szczególności w kontekście znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Prokuratury Rejonowej w Węgrowie o umorzeniu postępowania karnego w stosunku do Jerzego Olesia w związku z przedmiotową wycinką drzew, ze względu na brak znamion społecznego niebezpieczeństwa czynu, także w kontekście wykładni tego przepisu prawa, jakiej dano wyraz w wyroku NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57 i w aprobującej glosie do tego wyroku autorstwa J. Łętowskiego, OSK 1982/1-2/22,
- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku zajęcia stanowiska – przy dopuszczeniu ewentualności co do obowiązywania również po dniu 1 stycznia 1998 r. art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w takim jak opisane wyżej rozumieniu – w kwestii oczywistej kolizji tego przepisu prawa z art. 181 § 1 (§ 2 lub § 3)kk w kontekście art. 2 Konstytucji RP i wyroku TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. K.17/97, OTK Zb.Urz. 1998/3/30, a także w kontekście art. 3 § 1 ustawy z dnia 6 lipca 1997 r. – Przepisy wprowadzające kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 554 ze zm.) w związku z art. 4 i 5 tej ostatniej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie J. O. zgłosił jako podstawowy zarzut, naruszenie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) wobec wadliwej jego wykładni, co uczyniło ten przepis sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zarzut ren należy uznać za zasadny.
Z dniem 1 października 2001 r. utraciła moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm. z wyjątkiem art. 37a) zastąpiona ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) z wyjątkiem przepisów art. 201-219, 272-321 i 401 ust.2 tej ustawy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.
Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zawarte zostały w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085). Wskazana ustawa w art. 3 ust. 1 określała, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Natomiast w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustaw (...) zapisano, że za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie 31 grudnia 2001 r. w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przywołane wyżej normy intertemporalne należało skonfrontować z ustaleniami faktycznymi w przedmiotowej sprawie. Jak bezspornie wykazano - co nie jest przecież kwestionowane w skardze kasacyjnej – w dniu 20 października 2000 r. skarżący samowolnie wyciął 60 sosen oraz jedna brzozę z pasa drogi gminnej w Strachowie, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczęte zostało 4 września 2001 r.
Dlatego też mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej przepisów przejściowych, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, iż przepisem intertemporalnym dającym możliwość przywołania jako podstawy materialnoprawnej art. 110 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w tej sprawie pozostaje art. 9 cytowanej ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, albowiem norma ta jest przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, gdzie nie ma znaczenia ta wszczęcia postępowania administracyjnego lecz decydujący o zastosowaniu tego przepisu jest fakt wystąpienia do dnia 31 grudnia 2001 r. zdarzenia powodującego obowiązek uiszczenia przez ten przepis opłat i administracyjnych kar pieniężnych.
Tym samym zasadny jest pogląd, iż w tej sprawie należało stosować ustawę dotychczasową tj. ustawę z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz.U. Nr 49, z 1994 r., poz. 196 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy.
Stąd też w tym stanie prawnym, podstawę materialnoprawną kwestionowanych rozstrzygnięć należało poszukiwać w art. 110 ust. 1 b pkt 2 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepis ten określa, iż za naruszenie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska polegające na usunięciu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, karę pieniężna wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Przepis powyższy pomieszczony został w Dziale VII omawianej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska – odnoszącym się do przepisów karnych i kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska. Miejsce tego przepisu w w/w ustawie nie jest przypadkowe, lecz wynika z racjonalnego działania pracodawcy. Wymagania zaś dotyczące utrzymania drzew i krzewów we właściwym stanie oraz potrzeby uzyskania stosownego pozwolenia na ich usunięcie zamieszczone zostały we wcześniejszych przepisach tegoż aktu prawnego, a to art. 48 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (Rozdział 6 Ochrona zieleni w miastach i wsiach).
Przepis art. 48 ust. 1 omawianej ustawy statuuje zasadę, że jednostki organizacyjne i osoby fizyczne są obowiązane utrzymywać we właściwym stanie drzewa i krzewy rosnące na użytkowanych nieruchomościach.
Usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organ ten może uzależnić udzielenie zezwolenia od przesadzenia drzew i krzewów na wskazane przez niego miejsce, jeżeli takie przesadzenie jest możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami (art. 48 ust. 2).
Wykładnia art. 48 ust. 1 i 2 w związku z art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, prowadzi do konkluzji, że karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia organu gminy, które może być wyłącznie udzielone użytkownikowi nieruchomości, której częścią składową są drzewa i krzewy. Jedynie podmiot mający interes prawny w sprawie wycięcia drzew i krzewów może być adresatem decyzji nakładającej na niego karę pieniężną za naruszenie tak określonych wymagań ochrony środowiska.
Nie ma podstaw do wymierzenia takiej kary osobie trzeciej, gdyż nie jest ona zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów z takich nieruchomości.
Z kolei podkreślić należy, iż jak przyjmuje się w judykaturze, pojęcie użytkownika nieruchomości powinno być utożsamiane z pojęciem posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego tj. podmiotu faktycznie władającego nieruchomością jak właściciel jak i tego, który faktycznie włada nieruchomością jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.
Nadto zauważyć trzeba, że ogólne przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nawet jeżeli od wielu podmiotów (inwestor, wykonawca, projektant) wymagają przestrzegania wymogów ochrony środowiska, to nie dają jednak podstaw do nałożenia kary pieniężnej za wycięcie drzew na inny podmiot od tego, na którym ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia.
Należy podnieść, iż osoba trzecia z tytułu wycięcia drzew i krzewów z cudzej nieruchomości bez zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza ponosi odpowiedzialność karną za występek lub wykroczenie i odpowiedzialność cywilną z tytułu czynu niedozwolonego (art. 415 kodeksu cywilnego w związku z art. 80 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska). Jeżeli natomiast taka osoba wycięła drzewa i krzewy na zlecenie właściciela lub posiadacza nieruchomości, który nie posiadał zezwolenia na wycięcie drzew z jego nieruchomości, to wówczas karę pieniężną z art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nakłada się na właściciela lub posiadacza nieruchomości.
Stanowisko wyżej wyrażone jako dominujące, znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym w wyroku z 2 lutego 2000r. sygn. akt SA/Rz 2248/99 opublikowany OSP 2001/4/60; z dnia 16 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1623/98 niepublikowany; z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt SA/Sz 1245/2000 niepublikowany; z dnia 4 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 2263/98 niepublikowany; z 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1476/2000 niepublikowany; z dnia 12 listopada 2003 r. sygn. akt IV SA 1211/02 niepublikowany; z dnia 19 marca 2001 r. sygn. akt IV SA 168/99 niepublikowany; wyrok z dnia 24 lutego 2000 r. sygn. akt IV SA 2563/97 niepublikowany.
Dodatkowo potwierdzeniem wyrażonego wyżej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie jest treść art. 111 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, z którego wynika, iż przepisów tej ustawy nie stosuje się do odpowiedzialności za wykroczenia i odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 106-109. Tym samym skoro osoba trzecia za wycięcie drzew z cudzej nieruchomości podlega odpowiedzialności karnej, zatem do takiej osoby nie stosuje się kary pieniężnej przewidzianej w art. 110 ust. 1b pkt 2 tej ustawy.
Zgodzić się w tym miejscu należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że podwójna odpowiedzialność karna i administracyjna za ten sam czyn, stanowiłaby naruszenie zasady państwa prawa wynikającej wprost z normy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przejawiającej się w przyjęciu nadmiernej represyjności w tak określonym przypadku.
Tym samym konkludując uznać należy, iż skoro karę pieniężną na podstawie art. 110 ust. 1b pkt 2 cytowanej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska można wymierzyć za usunięcie drzew bez zezwolenia, w związku z czym przedmiotem mogącym ponosić te odpowiedzialność administracyjną w tym zakresie jest jedynie użytkownik nieruchomości.
Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano również odmienny pogląd wywodząc, że kary za wycięcie drzew i krzewów bez zezwolenia wymierza się bezpośredniemu sprawcy usunięcia drzewa (np. porównaj wyrok NSA z 8 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 2160/97 niepublikowany) lecz pogląd tej treści jako prezentowany w mniejszości, a w szczególności bez odniesienia do kompleksowego uregulowania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przyjmujący w istocie wykładnię celowościową tej normy, nie jest podzielany przez skład orzekający w tej sprawie jako niezasadny, bowiem w pierwszej kolejności należy zastosować zaprezentowaną przez NSA w tej sprawie wykładnię językową art. 110 ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy.
Tym samym uznać należy w tej sprawie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przedstawił wadliwą wykładnię art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, stąd też podstawowy zarzut skargi kasacyjnej wskazany w jej pkt 1 zasługiwał na uwzględnienie.
Wobec zasadności skargi kasacyjnej ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1570 ze zm.) orzekł jak w sentencji.