Uzasadnienie
OSK 1585/04
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Cukrowni [...] na decyzję z dnia 15 grudnia 2003 r. Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 września 2003 r. nakazano Cukrowni [...] w [...] przedłożenie w terminie do 30 października 2003 r, projektu budowlanego instalacji c.o. dla budynku (lokalu) nr 4 należącego do A. i P. G. w budynku nr 3 w [...] wraz z ekspertyzą techniczną stropu, na którym ustawiono kocioł centralnego ogrzewania, uzgodnieniami projektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej, sanitarno-higienicznej i bhp, a także opinią kominiarza dotyczącą podłączenia kotła do instalacji kominowej i sprawności wentylacji. Organ nadzoru wskazał, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, ale w związku z ich zakończeniem, na podstawie art. 51ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest przedłożenie żądanych dokumentów. Obowiązek taki spoczywa na inwestorze – Cukrowni [...], który wykonywał wskazane roboty w lokalach swych byłych pracowników, po likwidacji kotłowni zakładowej. W odwołaniu od decyzji Spółka podkreśliła, że nie jest stroną w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż inwestorem byli wyłącznie właściciele lokalu mieszkalnego, którym przysługiwało prawo do lokalu. Spółka nie zobowiązywała się do wykonania kotłowni, lecz w ramach darowizny przekazała i zamontowała urządzenie grzewcze do istniejącej instalacji centralnego ogrzewania, a na wykonywanie robót określonych w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Decyzją organu odwoławczego z 15 grudnia 2003 r. uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów i zakreślono nowy termin wykonania obowiązków - do dnia 15 stycznia 2004 r., utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że z uwagi na charakter robót oraz treść porozumienia między Wspólnotą mieszkaniową, a Spółką, inwestorem jest Cukrownia [...]. Z ustaleń organu wynika, że budynek posiadał instalację centralnego ogrzewania zasilaną z kotłowni zewnętrznej, usytuowanej na terenie Cukrowni. Kotłownia została zlikwidowana, a Spółka zobowiązała się do wykonania remontu i przebudowy instalacji c.o. Zamontowano kocioł węglowy w pomieszczeniu strychowym, wykonano nową instalację c.o., pozostawiając dotychczasowe grzejniki żebrowe. Teren budowy przekazano 28 lipca 2003 r. i latem wykonano remont. W ramach porozumienia łączącego Spółkę ze Wspólnotą zlecono Spółce wykonanie projektu technicznego nowej instalacji c.o., zakup urządzeń grzewczych oraz ich montaż. Następnie Spółka zawarła umowę z wykonawcą na realizację robót budowlanych. Nie wystąpiono jednak ani o wydanie pozwolenia budowlanego na te roboty, ani nie zgłoszono zamiaru ich przeprowadzenia, naruszono więc przepisy Prawa budowlanego - art. 30 ust. l pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt l i 3. Wykonane roboty nie polegały na instalowaniu urządzeń na budynku, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, co wraz z art. 30 ust. l pkt 3 lit. b nie wymagałoby pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia. Roboty budowlane stanowiły więc samowolę budowlaną, co uprawniało organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Spółka zleciła wykonanie robót budowlanych wykonawcy umową z 28 maja 2003 r., przekazała teren budowy, pokryła koszty inwestycji i wykonała część obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji. Dlatego należy uznać ją za inwestora, przy czym przez zawarcie umowy ze wspólnotą uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] S. A. w [...] zgłosiła zarzut: naruszenia art. 156 § l pkt 4 k.p.a., naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że skarżąca posiadała legitymację do wystąpienia z wnioskiem w sprawie pozwolenia na budowę, naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez ustalenie, że skarżąca miała tytuł prawny do dysponowania lokalem mieszkalnym stanowiącym własność P. i A. G., naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego przez ustalenie, że pozwolenia na budowę wymaga instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych i dlatego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, względnie ich uchylenie. Ponownie podniosła, że nie jest inwestorem, o czym świadczy brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz fakt, że nie była umocowana do działania w imieniu i na rzecz właścicieli lokalu. Zakup urządzenia grzewczego i instalacji stanowił darowiznę. Ponadto instalowanie urządzeń na budynku nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia – art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym wcześniej wyroku oddalił skargę. W uzasadnieniu uznał, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm.) nie definiują pojęcia inwestora. Konieczna jest zatem próba określenia tego pojęcia przez pryzmat praw i obowiązków, które przysługują podmiotowi zamierzającemu realizować przedsięwzięcie budowlane. Uzyskanie pozwolenia na budowę lub obowiązek zgłoszenia zamiaru realizacji danego przedsięwzięcia określonego przepisami, spoczywa na inwestorze. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę (a przez art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przy zgłoszeniu) może zostać wydane wyłącznie temu, kto m. in. złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunków zobowiązaniowych (wyrok NSA z 2 października 1986 r. IV SA 400/86, ONSA 1986 nr 2, poz. 56). Skoro skarżąca twierdzi, że nie posiadała legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę z powodu braku tytułu prawnego do dysponowania lokalem, wyjaśnienia wymaga charakter prawny porozumienia łączącego Spółkę ze wspólnotą mieszkaniową. W ramach tego porozumienia zawartego 21 marca 2003 r. Spółka zobowiązała się do wykonania na rzecz wspólnoty nakładów rzeczowych w postaci instalacji urządzeń służących do wytwarzania energii cieplnej przeznaczonej do ogrzania lokali mieszkalnych. Świadczenie Spółki polegało na sporządzeniu projektu technicznego, zakupu urządzenia grzewczego oraz robót montażowych. Wspólnota wyraziła zgodę na rozbiórkę części istniejącej instalacji i poniesienie nakładów w miejscu przez nią wskazanym To, że w porozumieniu me zawarto wyraźnie oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie lokalu nie ma istotnego znaczenia, gdyż per facta concludentia doszło do wyrażenia takiej zgody. Niezależnie od tego przez zawarcie porozumienia, w którym Spółka zobowiązała się do przeprowadzenia remontu, a członkowie Wspólnoty - właściciele lokalu wyrazili na niego zgodę, tym samym Spółka uzyskała prawo do dysponowania lokalem, zwłaszcza, że właściciele nie sprzeciwili się temu prawu, pozwalając na wykonanie postanowień porozumienia. Właściciele lokali są uprawnieni do udostępnienia ich innym podmiotom, które zamierzają za ich zgodą na własny koszt realizować dopuszczone przez prawo zamierzenie inwestycyjne. Taki wniosek znajduje uzasadnienie w świetle art. 30 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, np. oddanie lokalu w najem z wyrażeniem zgody na wykonywanie robót budowlanych przez najemcę. Prawo budowlane posługuje się wąskim pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością, zgodnie z jego art. 3 pkt 11 prawo do dysponowania nieruchomością w ramach stosunku zobowiązaniowego wiąże się wyłącznie z realizacją celu budowlanego. Chodzi, zatem tylko o takie uprawnienie do dysponowania, które umożliwi realizację celu budowlanego. Osoba, która uzyskała zgodę podmiotu uprawnionego na wykonanie remontu na podstawie umowy cywilnoprawnej uzyskała też prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego punktu widzenia skarżąca spełniła jedno z ważniejszych kryteriów koniecznych dla ustalenia, że występowała w roli inwestora. Za inwestora należy uznać podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizującego proces budowy czy remontu. Ten warunek spełniała skarżąca. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością określenia skarżącej inwestorem jest występowanie w imieniu własnym jako strona umowy o wykonanie robót przez ich wykonawcę. Ustosunkowując się do zarzutu, iż organy administracji błędnie ustaliły, że wykonywane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, Sąd I instancji stwierdził, że co prawda organ l instancji błędnie przyjął, że charakter wykonywanych robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ale już organ II instancji wyraźnie wskazał na konieczność zgłoszenia takich prac, a zaniechanie tego obowiązku stanowiło naruszenie art. 30 ust l pkt 2 w zw. z art. 29 ust 2 pkt l i 3 Prawa budowlanego. W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że nie można oceniać, tak jak czyni to skarżąca, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. To, że w języku potocznym utożsamia się czasem przyimki "na" i "w" nie oznacza, że taka interpretacja jest prawidłowa. Wykonane roboty miały bowiem miejsce w obiekcie, a nie na obiekcie, w rozumieniu tego przepisu. Nie było więc podstaw do ich kwalifikowania jako robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej Cukrownia [...] reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż skarżąca jako inwestor zobowiązana była do zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania montażu urządzenia grzewczego w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność P. i A. małż. G.,; naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez ustalenie, iż skarżąca miała tytuł prawny do dysponowania lokalem mieszkalnym stanowiącym własność P. i A. małż. G. na cele budowlane, sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez ustalenie, iż na podstawie porozumienia z dnia 21 marca 2003 r. zawartego ze Wspólnotą Mieszkaniową "[...]" w [...]nastąpiło przeniesienie na Cukrownię [...]. prawa do dysponowania lokalem mieszkalnym P. i A. małż. G. na cele budowlane; naruszenie art. 30 ust. l pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż zgłoszeniu właściwemu organowi podlega zainstalowanie w lokalu mieszkalnym P. i A. małż. G. urządzenia grzewczego.
W oparciu o wskazane naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej skargą decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono stan faktyczny sprawy administracyjnej. Polemizuje się też z ustaleniem Sądu, iż w wyniku porozumienia z w Wspólnotą mieszkaniową bądź bezpośrednio z właścicielami lokalu, skarżąca nabyła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uważa ona, że wyłącznie była zobowiązana do finansowania nakładów na cudzym majątku. Jej zdaniem status inwestora posiada wyłącznie ten, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dokonuje na niej nakładów w celu powiększenia własnego majątku. Co prawda w toku postępowania pod wpływem sugestii organu administracji skarżąca wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę, lecz skutecznie cofnęła ten wniosek w wyniku stwierdzenia, że nie nabyła prawa do dysponowania nieruchomością. Skarżąca podtrzymała tez swoje stanowisko, że realizacja prac polegających na przyłączenia urządzenia grzewczego do istniejącej instalacji wymaga uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania w sytuacji, gdy miały one miejsce "w obiekcie", a nie "na obiekcie", jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Stanowisko Sądu narusza art. 30 ust l pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 3 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane. Uważa też, że zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, bez względu na to, czy jest usytuowane wewnątrz czy też na zewnątrz obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej skardze kasacyjne w sposób wyraźny nie przytoczono podstaw skargi kasacyjnej określonych w art. 174 p.p.s.a., nie wskazano czy oparta jest ona na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, czy tez na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanych przez skarżąca w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego, które jej zdaniem zostały naruszone zdaje się wynikać, że opiera swa skargę na naruszeniach prawa materialnego. Jednak ze skargi nie wynika, czy owe naruszenia nastąpiły przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. Tego typu wady skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalistę nie powinny mieć w żadnym przypadku miejsca. Trudno bowiem wymagać, aby Sąd związany granicami skargi kasacyjnej interpretował sformułowania użyte w tej skardze.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze skarżąca Spółka kwestionuje fakt potraktowania jej przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny jako inwestora, który winien zgłosić zamiar przystąpienia do robót budowlanych. Po drugie zaś uważa, że przedmiotowe roboty budowlane, nie wymagały zgłoszenia, gdyż były to roboty wykonywane "na obiekcie budowlanym" w rozumieniu art. 29 ust2 pkt 15 prawa budowlanego. Oba te zarzuty są całkowicie chybione.
Nie ulega wątpliwości, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "inwestora". Jednocześnie nie powinno również budzić wątpliwości, że w płaszczyźnie językowej inwestor to osoba dokonująca inwestycji, niezależnie od tego, czy owe nakłady inwestycyjne czynione są na własny majątek, czy tez majątek cudzy. Przykładem mogą być liczne inwestycje czynione przez najemców lokali mieszkalnych w wynajmowanych przez nich lokalach. Twierdzenie, że inwestorem jest w takim przypadku właściciel lokalu byłoby absurdalne. Konstatacja ta nie może negować oczywistego faktu, iż najczęściej inwestor dokonuje nakładów inwestycyjnych na własnym majątku. W związku z tym zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia, iż składająca ja Spółka nie była inwestorem są całkowicie chybione. Nie trafne są bowiem także zarzuty skargi, sprowadzające się do tego, iż spółka nie dysponowała prawem do nieruchomości (lokalu) na cele budowlane. Z umowy ze Wspólnota mieszkaniową takie prawo można w sposób oczywisty wywieść.
Całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Należy jednak zauważyć, że przepis ten, choć nie był zastosowany przez organ administracji, a więc Sąd I instancji nie oceniał jego zastosowania, to jednak skarżąca już w toku postępowania opierała swoją argumentacje na tym, że w sprawie ten właśnie przepis winien być zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkowywał się w swoim wyroku do tego przepisu i zarzutu jego niezastosowania. Daje to możliwość Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu rozpoznającemu sprawę w granicach skargi na odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu. W żadnym przypadku nie można uznać jego trafności. Zarzut ten oparty jest na stanowiącym błąd językowy, wyrażeniu używanym w języku potocznym "na zakładzie" czy "na obiekcie" w znaczeniu "w zakładzie", "w obiekcie". Użyte w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego wyrażenie "na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz takiego obiektu.
Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, w oparciu o art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.