Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. I SA 1984/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 19 sierpnia 2002 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga J. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K. w B. z dnia [...] marca 2002 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. K. [...] oraz przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość - należąca do A. i A. W. - decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] marca 1989 r. (...) - została wywłaszczona z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, ponieważ zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "K." w T. Ustalone odszkodowanie zostało wpłacone do depozytu sądowego. Po przeprowadzeniu postępowania spadkowego następcy prawni właścicieli wystąpili z wnioskami do sądu o wypłacenie należnych im udziałów spadkowych. Sąd wydał postanowienia zezwalające na wypłacenie z depozytu sądowego stosownych kwot, jednak żadna z uprawnionych osób nie odebrała pieniędzy. Swoje prawa i roszczenia z tytułu dziedziczenia wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercy przenieśli nieodpłatnie na rzecz J. W. aktami notarialnymi sporządzonymi w lipcu i sierpniu 2000 r.
Od dnia 21 listopada 2000 r. skarżący składał wnioski do kolejnych organów administracji o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
W dniu 22 grudnia 2000 r. J. W. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, podnosząc, że decyzja o wywłaszczeniu nigdy nie została doręczona następcom prawnym właścicieli, co było celowym działaniem organu administracji, aby uniemożliwić odwołanie się od tej decyzji.
Następnie w dniu 8 stycznia 2001 r. wniósł o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 104 i 107 Kpa, także z uwagi na fakt, że decyzja nigdy nie została doręczona posiadaczom nieruchomości.
Wojewoda K. odwołanie J. W. potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania i przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta T. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2001 r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta T. postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w T. przy ul. K. [...] zostało wznowione na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1, 2 i 4 Kpa.
Pismem z dnia 17 grudnia 2001 r. pełnomocnik J. W. wystąpił do Wojewody K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Decyzji tej zarzucono, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. nie był upoważniony do wydawania decyzji w sprawach wywłaszczeń po dniu 20 lipca 1988 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/, która - zdaniem pełnomocnika strony - pozbawiła Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami uprawnień w zakresie wydawania decyzji wywłaszczeniowych. Podniesiono także, iż naruszony został przepis art. 107 par. 1 Kpa, gdyż pracownik, wydający w imieniu organu administracji decyzję nie powołał się na udzielone mu upoważnienie, chociaż miał taki obowiązek.
Ponadto ustawowi spadkobiercy nie zostali powiadomieni ani o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ani o wpisie ostrzeżenia do księgi wieczystej o wszczęciu tego postępowania, gdyż urząd nie podał nazwisk ani adresów osób będących następcami prawnymi właścicieli. W tej sytuacji - zdaniem pełnomocnika - powinien zostać ustanowiony kurator sądowy dla wywłaszczanej nieruchomości. Zwrócono również uwagę na brak w aktach wniosku o wywłaszczenie oraz brak podstaw do wywłaszczenia, z uwagi na to, że istniała możliwość nabycia części nieruchomości, na której przewidziano budowę stacji transformatorowej, przez Skarb Państwa w drodze umowy z następcami prawnymi właścicieli nieruchomości.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej zarzucono także, iż kopia protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, a plan realizacyjny, niepowołany zresztą w decyzji wywłaszczeniowej, nie obejmował nieruchomości znajdującej się przy ul. K. [...] w T. Ponadto decyzja ta nigdy nie została doręczona osobom władającym nieruchomością.
Natomiast w sprawie toczącej się po wznowieniu postępowania w dniu 3 stycznia 2002 r. została wydana decyzja, którą organ administracyjny odmówił uchylenia decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania. W uzasadnieniu podano, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ nieruchomość ta była objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można było zawrzeć umowy ze spadkobiercami, gdyż nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie spadkowe. Ponadto Urząd nie został powiadomiony - wbrew twierdzeniom J. W. - że postępowanie spadkowe jest w toku. Podniesiono także, iż zgodnie z powołaną ustawą postępowanie wywłaszczeniowe mogło zostać wszczęte na wniosek, jak i z urzędu, a protokół z rozprawy wywłaszczeniowej nie został sfałszowany, tylko poprawiony. Uznano też, że zarzut dotyczący braku właściwości Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami powinien zostać rozpoznany przez organ stopnia wojewódzkiego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
W podsumowaniu stwierdzono, że strona nie zachowała terminu określonego w art. 148 Kpa do wniesienia podania o wznowienie postępowania, gdyż już w dniu 27 grudnia 1989 r., tj. w dniu złożenia wniosku do sądu o wypłacenie należnej części odszkodowania z depozytu sądowego musiała wiedzieć o istnieniu decyzji wywłaszczeniowej.
Od tego orzeczenia J. W. złożył odwołanie do Wojewody K., który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając, że ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazują na to, że wniosek o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego został złożony po upływie ustawowego terminu.
Natomiast w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Wojewoda K. orzeczeniem z dnia [...] marca 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu, odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazano, że ocenie podlegała zgodność decyzji wywłaszczeniowej z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Po pierwsze uznano kompetencje Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. do wydania decyzji wywłaszczeniowej, mimo wprowadzonych zmian, z uwagi na wyraźny przepis art. 3 tej ustawy, który stanowił, że wywłaszczanie nieruchomości należy także do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami, a w świetle przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /t.j. Dz.U. 1988 n 26 poz. 183 ze zm./ Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego i tylko on mógł podjąć decyzję w sprawie wywłaszczenia. Ponadto przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cel publiczny jakim było budownictwo mieszkaniowe. Dlatego fakt, że M. W. wyraził zgodę na budowę trafostacji na części gruntu nie przesądza o zbędności na cel budowy osiedla pozostałej części nieruchomości. Stwierdzono także, iż postępowanie wywłaszczeniowe mogło toczyć się z urzędu, ponieważ nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe i nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy.
Ponadto - zdaniem organu - postępowanie o wywłaszczenie mogło toczyć się przy udziale właściciela bądź posiadacza nieruchomości. Ponieważ posiadaczem nieruchomości była D. W. która wiedziała o toczącym się postępowaniu, nie było konieczności występowania do sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora. Natomiast zarzut, że D. W. nie otrzymała decyzji wywłaszczeniowej uznano za dyskusyjny, z uwagi na fakt, że po przeprowadzonym postępowaniu spadkowym wszyscy uprawnieni złożyli wnioski o wypłacenie należnych im kwot z depozytu sądowego. Reasumując, organ administracyjny I stopnia uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, gdyż przeprowadzone postępowanie nie wykazało w sposób bezsporny, że istnieją przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. wniósł o jej uchylenie, ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji naruszył przepis art. 80 Kpa dokonując samowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów. Ponownie podniósł, że zgodnie z art. 107 par. 1 Kpa pracownik wydający decyzję w imieniu organu administracji publicznej powinien powołać się na udzielone mu upoważnienie, a powodem wywłaszczenia nie może być nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Ponadto w decyzji o wywłaszczeniu zostały zrobione flamastrem poprawki oraz błędnie podano nazwiska D. W. i jej adres. Odwołujący wskazał także, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszono przepisy art. 7, 8 i 9 Kpa.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzeczeniem z dnia 19 lipca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody K. stwierdzając, że organ wydający decyzję wywłaszczeniową miał kompetencje do jej wydania i nie naruszył w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
J. W., nie zgadzając się z tym orzeczeniem, złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a także decyzji Wojewody K. z dnia [...] marca 2002 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W motywach skargi powołał się na zarzuty podnoszone w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieuwzględniając wniesionej skargi przede wszystkim wskazał na przepis art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ - statuujący zasadę, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.
Odmawiając zaś zasadności wniesionej skargi podkreślono, że argumenty podnoszone przez stronę we wszystkich instancjach odwoławczych nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji.
Zgodnie z art. 16 par. 1 Kpa domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone jedynie przez stwierdzenie jej nieważności. Wymaga to jednak wskazania i udowodnienia istnienia ciężkiej wadliwości decyzji np. że została wydana bez podstawy prawnej lub z innym rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest wyraźna sprzeczność decyzji z treścią przepisu prawa, na podstawie którego została wydana. Decyzje nie powinny być podważane z powierzchownie formalistycznych przyczyn, gdyż godzi to nie tylko w zasadę domniemania ważności i stabilizacji decyzji administracyjnych, ale także w pewność obrotu prawnego.
Odnosząc się do głównego zarzutu podniesionego przez skarżącego, tj. naruszenia przepisów o właściwości przez organ, który wydał decyzję o wywłaszczeniu, Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że brak jest podstaw do takiego twierdzenia.
Przypomniano, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd bada stan prawny na dzień wydania tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja została wydana [...] marca 1989 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Ustawa ta została zmieniona ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/. Między innymi zmienione zostało także brzmienie art. 3 ust. 2 tej ustawy. Jednak zmiana ta nie dotyczyła zakresu kompetencji terenowych organów administracji państwowej - co może sugerować wykreślenie słów "i wywłaszczania nieruchomości" - a jedynie ich bliższego określenia. Art. 3 ust. 1 pozostał niezmieniony i nadal stanowił, że gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należą do terenowych organów administracji państwowej, przez które rozumie się - zgodnie z nowym brzmieniem przepisu - terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. A terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców byli kierownicy wydziałów /art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - t.j. Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/. Również art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka terenowy organ administracji państwowej. Dlatego zdaniem Sądu Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. był organem upoważnionym z ustawy do wydawania decyzji w sprawach wywłaszczeń, także po dniu 20 lipca 1988 r. co zostało prawidłowo rozstrzygnięte w postępowaniu przed organami administracji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 Kpa przez Kierownika Wydziału poprzez niepowołanie się w decyzji na udzielone mu uprawnienie, Sąd stwierdził, że - po pierwsze Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. był - jak już wykazano - upoważniony z ustawy do wydawania decyzji w sprawach wywłaszczeń i nie musiał posiadać upoważnienia do działania w imieniu organu, ponieważ sprawował funkcję tego organu, a po drugie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie /przedstawiony m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 1995 r. w sprawie SA/Lu 2319/94 - Lex nr 27069/, zgodnie z którym pracownik upoważniony - na podstawie art. 268a Kpa - do wydawania decyzji administracyjnych w zastępstwie osoby sprawującej funkcję organu ma obowiązek, w myśl art. 107 par. 1 Kpa, powołania się w decyzji na udzielone mu uprawnienie, został uznany przez Sąd Najwyższy za nieprawidłowy /w orzeczeniu z dnia 11 października 1996 r. w sprawie III RN 8/96 - OSNP 1997 nr 9 poz. 144/ z uwagi na przesadny rygoryzm oraz możliwość przerzucania ewentualnych nieprawidłowości w działaniu administracji na obywateli. To stanowisko Sąd Najwyższy potwierdził w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. w sprawie III RN 189/99 - OSNP 2001 nr 8 poz. 248, uznając, że niepowołanie się na upoważnienie do wydania decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności ze względu na naruszenie przepisów o właściwości.
Również zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa zdaniem Sądu nie został udowodniony. Jak wynika z akt sprawy organ administracyjny prowadził postępowanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Nadto Sąd I instancji przyznał, iż postępowanie mogło być prowadzone z urzędu, gdyż po śmierci właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe i nieruchomość nie mogła zostać nabyta w drodze umowy. Organ orzekający o wywłaszczeniu złożył we właściwym biurze notarialnym wniosek o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa i na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. Jak zostało to już wyjaśnione przez organ I instancji wywłaszczona nieruchomość była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta T. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "K.". Jeżeli więc organ orzekający o wywłaszczeniu ustalił przeznaczenie gruntu i stwierdził, że korzystanie z niego przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu, a także ocena ta ma oparcie w materiale dowodowym sprawy, to nie można, jak konkludował Sąd, mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu została przeprowadzona rozprawa, o której powiadomiono posiadacza nieruchomości - D. W., a kwota odszkodowania została złożona do depozytu sądowego.
Zarzutów i wątpliwości opartych na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1, 2 i 4 Kpa, dotyczących powyższych faktów - m.in. sfałszowania dokumentów, niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym i niedoręczeniu wydanej decyzji - Sąd nie badał, ponieważ jak zauważył postępowanie wznowieniowe, oparte na tych podstawach, już się toczyło i zostało prawomocnie zakończone.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ wywłaszczeniowy działał w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej, a brak oryginalnych dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala w sposób niebudzący wątpliwości obalić domniemanie ważności przedmiotowej decyzji, wynikające z art. 16 par. 1 Kpa.
Nie została też złamana, zdaniem sądu I instancji, przez organ II instancji zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która polega na prawie do inicjowania postępowania i wypowiadania się co do treści wniosku, a także prawa żądania przeprowadzenia dowodów, uczestniczenia w czynnościach dowodowych, zajęcia stanowiska wobec całości zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że organ II instancji nie powoływał nowych dowodów, a skarżący składał stosowne pisma, w których zawarł swoje stanowisko oraz interpretację zgromadzonych w sprawie materiałów.
Reasumując uznano, że chociaż skarżący wskazuje na wiele różnych nieprawidłowości - jak np. zagubienie akt sprawy o wywłaszczenie, podanie błędnej pisowni nazwiska i adresu D. W., dokonanie poprawek w tekście decyzji wywłaszczeniowej bez omówienia - jednak nie każde naruszenie prawa pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuty podniesione przez skarżącego, mogące mieć wpływ na ważność przedmiotowej decyzji zostały rozpatrzone przez organy administracyjne zarówno I jak i II stopnia.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik J. W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99 ze zm./ w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lipca 1988 nr 24 poz. 170/, polegające na przyjęciu przez Sąd, że wykreślenie z art. 3 ust. 2 słów "i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego", nie stanowi zmiany przepisu prawa i nie pozbawia Kierownika Wydziału - Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego uprawnień do prowadzenia postępowań wywłaszczeniowych i podpisywania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w zw. z art. 109 Kpa, polegającą na pominięciu zbadania przez sąd orzekający, znajdującej się w aktach sprawy, kwestii niedoręczenia wywłaszczonym decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] marca 1989 r. (...) orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa;
- błędną ocenę akt sprawy i uznanie przez sąd orzekający, że zgłoszone przez stronę istniejące w sprawie naruszenia prawa, nie świadczą o ciężkiej wadliwości decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] marca 1989 r., orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i nie stanowią rażącego naruszenia prawa.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej jak podkreślono uzasadnione jest koniecznością wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego, polegającego na rozstrzygnięciu, czy zmiana brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99/, zmieniona art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. /Dz.U. 1988 nr 24 poz. 170/, stanowi zmianę przepisów prawa i pozbawia Geodetę Miejskiego - Kierownika Wydziału Urzędu Miejskiego prawa do prowadzenia postępowań wywłaszczeniowych i podpisywania decyzji o wywłaszczeniu, czy nie, a ponadto, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny może pominąć badanie, czy decyzja o wywłaszczeniu została doręczona wywłaszczonym, pomimo że zarzut taki został zgłoszony w postępowaniach administracyjnych jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /str. 9 uzasadnienia/, że postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zostało prawomocnie zakończone.
Zgłaszając wyżej przedstawione zarzuty uzasadniające wniesienie skargi kasacyjnej wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2004 r. w całości,
- uchylenie ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w [...] z dnia [...] lipca 2002 r. - jako naruszającej prawo, a w szczególności przepisy art. 10 par. 1 i art. 80 Kpa, polegającej na podaniu jako podstawy prawnej w uzasadnieniu decyzji, nieistniejącą ustawę z dnia 23 lipca 1983 r. i nieistniejący tekst jednolity tej ustawy /Dz.U. nr 20 poz. 183/ - przywołany przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji,
- uchylenie decyzji Wojewody K. z dnia [...] marca 2002 r. (...), jako naruszającej prawo, a w szczególności art. 80 Kpa,
- stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału - Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] marca 1989 r. (...), jako rażąco naruszającej prawo, a w szczególności art. 156 par. 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ oraz obrazę przepisów Kpa i Kpc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego J. W. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd /porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. OSK 121/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 11/. Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 cytowanej ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie przeciwko decyzji organu /porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. FSK 80/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 1 poz. 12/.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej J. W. jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano art. 133 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 109 Kpa polegający na pominięciu zbadania kwestii niedoręczenia wywłaszczonym decyzji Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] marca 1989 r. orzekający o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.
Przepis art. 133 par. 1 wskazanej wyżej ustawy procesowej określa czas i podstawy wyrokowania przez sąd administracyjny, zgodnie bowiem z treścią tej normy - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 par. 2 /przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia/.
Dyspozycja art. 133 par. 1 cyt. ustawy pozostaje w związku z zasadą, że sprawa sądowoadministracyjna jest rozpoznawana na rozprawie /art. 90 ust. 1 cyt. wyżej ustawy procesowej/. W przedmiotowej sprawie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok z dnia 18 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał po przeprowadzeniu rozprawy a uczynił to na podstawie akt administracyjnych przedstawionych temu sądowi wraz z nadesłaną odpowiedzią na skargę.
Tym samym zarzut naruszenia przepisu sądowoadministracyjnego tak określony nie pozwala Sądowi, który jest związany granicami skargi kasacyjnej odnieść go do kwestii, z którą strona skarżąca wiąże podnoszone naruszenie art. 133 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie odnosząc go do naruszenia art. 109 Kpa polegającego na pominięciu zbadania przez sąd orzekający okoliczności związanych z niedoręczeniem decyzji wywłaszczającej przedmiotową nieruchomość, bowiem w tym zakresie nie przedstawiono właściwego zarzutu kasacyjnego.
Zauważyć także należy, iż kolejny zarzut kasacyjny - naruszenie przepisów postępowania, błędnej oceny akt sprawy i uznania przez sąd orzekający, że zgłoszone przez stronę w sprawie naruszenia prawa nie świadczą o ciężkiej wadliwości decyzji wywłaszczeniowej nie został odniesiony do jakiegokolwiek przepisu sądowoadministracyjnego. Wskazywane zaś w motywach skargi kasacyjnej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, że nie były stosowane przez Sąd to przede wszystkim zarzucone zostały organowi administracji a nie sądowi. Stąd też uznać należy w okolicznościach tej sprawy, iż strona skarżąca nie wskazała właściwego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, który został naruszony. To zaś nie pozwala na podważenie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.
Ponadto w skardze kasacyjnej zamieszczony został zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/ poprzez błędną jego wykładnię.
Przepis art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ w brzmieniu pierwotnym określał, że gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należą do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej /ust. 1/. W ustępie 2 tego przepisu wskazano, że "ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rA. stopnia podstawowego lub organy o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego".
Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/ w art. 1 pkt 1 tej ustawy nowelizującej wprowadziło nowe brzmienie dla art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyjmując następującą jego treść: "Ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rA. narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami".
Zmiana powyższa ograniczyła się zatem do wykreślenia słów "i wywłaszczania nieruchomości" a dodania słowa "geodezji i" przed wyrazami gospodarki gruntami. Przy czym podkreślić należy, że zmiana przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonana art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z dnia 13 lipca 1988 r. jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji nie dotyczyła zakresu kompetencji terenowych organów administracji państwowej uprawnionych do wydawania decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości a jedynie ich bliższego określenia /doprecyzowania/.
Przepis ten należy bowiem odczytywać mając na uwadze rozwiązania systemowe. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co już wyżej zauważono, gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należało do terenowych organów administracji państwowej. Potwierdzał to również przepis art. 51 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (...) orzeka terenowy organ administracji państwowej.
Natomiast jak zasadnie wykazano w zaskarżonym wyroku terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców byli kierownicy wydziałów.
Zgodnie bowiem z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /t.j. Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183 ze zm./ terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej odpowiedniego stopnia są kierownicy wydziałów (...).
Nadto z art. 139 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego wynikało, że terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej wykonują swoje kompetencje przy pomocy urzędów, w skład których wchodzą wydziały i inne jednostki organizacyjne.
W świetle powyższych przepisów nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązujące w chwili podejmowania przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu przepisy ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego jednoznacznie określały organ właściwy do wydania takiej decyzji a w okolicznościach tej sprawy był nim Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. Ponadto jak wynika z lektury akt administracyjnych przedmiotowej sprawy należy jedynie informacyjnie dodać, że potwierdzeniem kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach wywłaszczeń niezależnie od wskazanych wyżej podstawowych norm prawnych, jest zakres czynności, uprawnień i odpowiedzialności Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami zatwierdzony na podstawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w T. Wynika z niego, że Kierownik był uprawniony do prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania decyzji administracyjnych w zakresie geodezji i gospodarki gruntami.
Tym samym wobec powyższego przyjąć należy, iż zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez błędną jego wykładnię pozostaje nieusprawiedliwiony, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał jego prawidłowej wykładni.
Mając na uwadze powyższe generalnie uznać należało, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieusprawiedliwione, stanowiły podstawę do oddalenia wniesionej skargi, a uczyniono to na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.