Uzasadnienie
OSK 1595/04
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 8 maja 2002 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu W. G. i A. A. decyzję Burmistrza Gminy Warszawa – Ursus udzielającą J. G. pozwolenia na użytkowanie trzech obiektów wzniesionych bez pozwolenia na budowę (budynku rekreacyjnego, wiaty gospodarczej i altanki drewnianej) na działce nr ewid. 57 obręb [...] przy ul.[...] w Warszawie.
W uzasadnieniu tej decyzji podano, że wskazane obiekty zostały wybudowane przed dniem l stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, wobec czego, stosownie do art. 103 ust.2 pow. ustawy – do obiektów tych mają zastosowanie przepisy dotychczasowe czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., które przewidywały legalizację samowoli budowlanych poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu W. G., który podnosił, że obiekty te wzniesione zostały na działce stanowiącej jego własność – organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie ma prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia cywilno-prawne, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, natomiast nie może negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej w piśmie procesowym z dnia l4 stycznia 2004 r. skarżący dowodził, że omawiane obiekty budowlane wzniesione zostały po dniu 1 stycznia 1995 r., co, w jego ocenie, potwierdza mapa sytuacyjna nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego w 1997 r., przedłożona przez J. G. w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, na której to mapie oznaczono jeden tylko obiekt budowlany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, właściwy do rozpoznania skargi w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że decyzje te wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu w sprawie nie została wyjaśniona istotna dla wyniku sprawy okoliczność, a mianowicie – organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, kiedy wzniesione zostały obiekty, których dotyczy postępowanie w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu dowody wskazane przez organy orzekające w sprawie nie pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione przed dniem l stycznia 1995 r. W szczególności – niezależnie od ustaleń poczynionych przez inspektora nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej, a dotyczące daty popełnienia tej samowoli – organy architektoniczno-budowlane prowadząc w sprawie niniejszej postępowanie legalizacyjne w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. miały obowiązek ustalenia we własnym zakresie daty wybudowania poszczególnych obiektów, których dotyczyło to postępowanie. Tymbardziej, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowanie dotyczące altany drewnianej, altany oraz wiaty, a zaskarżona decyzja dotyczy budynku rekreacyjnego, altanki drewnianej i wiaty, a nie altany i altany drewnianej. Wyjaśnienia więc wymaga także i to, czy obiekty objęte zaskarżoną decyzją są tożsame z obiektami, których dotyczyły decyzje organu nadzoru budowlanego i umorzenie postępowania.
Sąd wskazał nadto, że organ odwoławczy przyjął, iż omawiane obiekty wzniesione zostały w 1993 r., opierając się o pisemne oświadczenia dwóch osób, przy czym oceniając te dowody – akcentował, że podpisy tych osób zostały notarialnie poświadczone. Sąd wyjaśnił, że notarialne poświadczenie podpisu złożonego pod dokumentem jest tylko dowodem na to, że podpis ten złożony został w obecności notariusza a nie na to, że treść dokumentu jest zgodna z prawdą. Sąd zwrócił uwagę na to, że w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin, z dnia 2 stycznia 2001 r., w którym zapisano oświadczenie inwestorki, że wybudowała omawiane obiekty w latach 80-tych. Rozbieżność pomiędzy tym oświadczeniem a powołanymi w decyzji oświadczeniami pisemnymi dwóch osób – powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Jednoznaczne ustalenie daty wzniesienia omawianych budynków jest bowiem niezbędne dla ustalenia jakie przepisy miały zastosowanie w sprawie – ustawa Prawo budowlane z 1974 r. czy ustawa Prawo budowlane z 1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G., reprezentowana przez adwokata – B. K.-M. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego przez "niezasadne przyjęcie, że w realiach tej sprawy organy administracyjne przy wydawaniu obu zaskarżonych przez W.G. decyzji dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 kpa w sytuacji, gdy do stawiania takiego zarzutu obu decyzjom nie ma jakichkolwiek podstaw, a Administracyjny Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zezwala sądowi z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów w sytuacji, gdy w ocenie Sądu pojawią się jakieś wątpliwości". Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego (bez wskazania, o jaki przepis chodzi) "poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez wadliwe przyjęcie, iż stanowisko skarżącego W.G. potwierdza złożona przez J.G. w sprawie o zasiedzenie mapa, na której zaznaczony jest tylko jeden obiekt w sytuacji, gdy dla celów zasiedzenia składa się mapy wydawane w oparciu (jak w tym wypadku) o niezaktualizowaną ewidencję, a mapy tej nie można mylić z tzw., inwentaryzacją geodezyjną, która oddaje rzeczywisty stan na gruncie". Zdaniem autora skarg – "logika wywodu Sądu wskazuje, że uchylenie w tej sytuacji powinno dotyczyć dwóch obiektów" i uchylenie w tej sytuacji obu decyzji w całości (co do trzech obiektów) " stanowiło naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy".
Autor skargi zarzucił nadto, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego polegającym na "niezastosowaniu art. 48 i 49 Prawa budowlanego w obowiązującym obecnie brzmieniu, które zezwala na legalizację tzw. samowoli budowlanych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy (a w rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie wystąpiły) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej., To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Gdy chodzi zaś o naruszenie prawa procesowego – zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem i wskazywać konkretny przepis postępowania sądowo-administracyjnego, naruszony przez Sąd, a uzasadnienie tego naruszenia musi wykazywać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej skarga kasacyjna sprowadza się w istocie do polemiki z ustaleniami Sądu w przedmiocie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie i do kwestionowania zasadności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, dokonanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia pow. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a jedynie z uzasadnienia skargi wynika, że, w ocenie autora skargi, zastosowanie tego przepisu było skutkiem naruszenia innych przepisów., Takie sformułowanie skargi nie odpowiada wymaganiom art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazanie zaś w skardze jako podstaw kasacyjnych przepisów art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art., 48 i 49 Prawa budowlanego było chybione.
Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art., 106 § 3 pow. ustawy, które to naruszenie, w ocenie autora skargi, miałoby polegać na nie przeprowadzeniu przez Sąd uzupełniających dowodów w sprawie w sytuacji, gdy, zdaniem Sądu, istniały wątpliwości co do stanu faktycznego – należy wyjaśnić, że art. 106 § 3 pow. ustawy wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowo-administracyjnym nowych dowodów. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z regulacji tej wynika przed wszystkim, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów przy czym – ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, iż dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu.
Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowo-administracyjnym, to nie przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez Sąd i uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania – nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej, w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie powoływano żadnego nowego dowodu z dokumentu, Sąd zaś, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na potrzebę wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które mogą być ustalone przy użyciu wszelkich środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach – uznać należy, że nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 48 i 49 Prawa budowlanego przez ich nie zastosowanie. Należy bowiem wskazać, że stosownie do postanowień art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, z punktu widzenia podstaw rozpoznania, to jest materiału faktycznego i dowodowego stanowiącego podstawę dla działalności kontrolnej sądu. Oznacza to, że sąd nie może zmieniać zaskarżonych orzeczeń i orzekać co do istoty sprawy ani też orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia. Sąd nie mógł zatem w sprawie niniejszej oceniać możliwości legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o pow. przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego, gdyż wykroczyłby poza granice wyznaczone przedmiotem zaskarżonej decyzji, którym było rozstrzygnięcie w kwestii pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionych obiektów, a nie ustalenie warunków ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, których dotyczą regulacje, zawarte w pow. przepisach art. 48 i 49 Prawa budowlanego.
Skoro zatem powołane jako podstawa kasacji przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie mogły być i nie były stosowane przez Sąd, to tym samym nie mogły być skutecznie powołane jako podstawa kasacji.
Z tych względów skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.