Uzasadnienie
II OSK 1598/04
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt [...] oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 października 2003 r. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego R. I. wybranego w okręgu Nr 4 z listy 8 KWW "Twoje Miasto, twoja gmina, twój powiat".
W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego R. I. stanowią przepisy art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Zgodnie z art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Dokonując analizy brzmienia art. 24f powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy stwierdzić, że przepis ten zawiera w swej treści dwie przesłanki, które w stosunku do radnego muszą być spełnione łącznie, aby mógł on wykonywać mandat radnego: 1. nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ani zarządzać działalnością gospodarczą lub być pełnomocnikiem czy przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności;
- przy czym przy prowadzeniu tej działalności, o której mowa wyżej nie może wykorzystywać mienia komunalnego gminy. Co do pojęcia mienia komunalnego gminy, regulację zawiera art. 43 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i art. 44 kodeksu cywilnego. Wykorzystywaniem zaś przedmiotowego mienia będzie jego każde wykorzystanie do celów prowadzonej działalności. Wojewoda Lubelski, jak i Prokurator obszernie odnieśli się do przesłanki określonej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym stanowiącej o zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednakże nie wykazali, że działalność radnego, jako członka rady nadzorczej powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w [...]" jest działalnością wykonywaną "z wykorzystaniem mienia komunalnego" i co wchodzi w skład tego mienia. Powołanie się w skardze na ustalenia dokonane w tym zakresie przez Wojewodę jest nieporozumieniem. Wojewoda odniósł się do tej kwestii jednym zdaniem twierdząc, że "Poza sporem jest, iż w analizowanej sprawie, radny R. I. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego". Oznacza to, że ustalenie czy Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w [...] wykorzystuje mienie gminy w swojej działalności gospodarczej nie było objęte postępowaniem nadzorczym. Prokurator Okręgowy nie wykazał w skardze by mienie komunalne gminy było wykorzystywane przez tę spółdzielnię.
Prokurator Okręgowy w Lublinie wniósł skargę kasacyjną od wyroku. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 24f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, pow. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. 2003 r. Nr 159, poz. 1547) przez błędne uznanie, że radny Rady Miejskiej w [...] R. I. będący członkiem rady nadzorczej Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w K., prowadzącej działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością i nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą tej osoby, skutkującego wygaśnięciem jego mandatu;
- naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 § 1, art. 106 § 3 i 4 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270) wyrażające się w uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, bez uwzględnienia faktu powszechnie znanego, co do gospodarowania mieniem komunalnym przez spółdzielnię oraz w zaniechaniu dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu stwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi. Na tych podstawach wnosił o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że jeżeli sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie było oparte na ustaleniu przesłanki – wykorzystanie mienia komunalnego, powinien rozstrzygnięcie nadzorcze uchylić lub na podstawie art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścić z urzędu dowód z dokumentu. Strona skarżąca na rozprawie dysponowała pismem powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w K., w którym Spółdzielnia informuje, że w prowadzonej działalności gospodarczej korzysta z gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] oraz wymienia te nieruchomości ze wskazaniem ich numerów ewidencyjnych, numerów ksiąg wieczystych, a także ich położenia. Sąd nie wymagał od stron przedłożenia dokumentu w tym zakresie.
Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego reguluje art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi.
Według art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust.2 i art. 97 ust.1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Przepis ust.1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust.2). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienia albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust.3a). Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust.1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust.5)" Art. 98 powołanej ustawy o samorządzie gminnym reguluje zakres przedmiotowy i podmiotowy zaskarżalności do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Art. 98 ust.3 i ust.3 a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, reguluje legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Legitymację przyznaje wyłącznie gminie lub związkowi międzygminnemu, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej ograniczone jest tylko do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru w sprawach nie uregulowanych w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Z art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)" nie można zatem wyprowadzić wniosku, że do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru mają zastosowanie z zastrzeżeniami art. 102a powołanej ustawy o samorządzie gminnym w pełnym zakresie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 98 ust.4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów o zaskarżeniu do sądu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a zatem ogranicza tylko do zakresu nie uregulowanego w powołanej ustawie o samorządzie gminnym. Zawarta zatem regulacja w art. 98 ust.3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wyłącza stosowanie art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Legitymacji zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru nie przyznaje prokuratorowi również ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. 2002 r., nr 21, poz. 206 ze zm.). Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy o prokuraturze "Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw". Według art. 3 ust.1 pkt 6 powołanej ustawy o prokuraturze "Zadania określone w art. 2 Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy wykonują przez: zaskarżenie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji". W art. 5 powołanej ustawy o prokuraturze została przyznana prokuratorowi legitymacja do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego. Art. 5 stanowi: "Jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego."
Legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru ma wyłącznie gmina lub związek międzygminny. Legitymacje w tym zakresie reguluje wyłącznie art. 98 ust.3 i ust. 3a powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi " Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego uchyla ten akt." Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem rozpoznał skargę Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 listopada 2003 r. Nr XV/324/2003.
Postępowanie przed sądem było niedopuszczalne, a zatem zachodzi przesłanka nieważności.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.