Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. L. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2004 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawi następujący stan sprawy. W dniu 15 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej kontynuacji budowy budynku inwentarskiego murowanego w Sokóce na działce we wsi [...] stanowiącej własność B. L.. W trakcie przeprowadzonej przez pracowników tego organu kontroli stwierdzono, że inwestor w dniu 6 lipca 1985 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku gospodarczego wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy Sokółka, a następnie uzyskał pozwolenie z 2 marca 1983 r. na dalsze prowadzenie robót przy budowie obory murowanej o pow. 255 m2, na podstawie, którego wykonano fundamenty, stropy fundamentowe, ściany zewnętrzne podłużne i szczytowe do wysokości projektowanego stropu. W trakcie kontroli stwierdzono, że budowa prowadzona jest bez kierownika budowy, a także stwierdzono rażące odstępstwa od projektu – podwyższono konstrukcję dachu z 4,3 m na 8 m, a tym samym zmieniono nachylenie połaci dachu, w ścianie szczytowej wykonano 3 otwory okienne, zamurowano otwór drzwiowy w ścianie bocznej zachodniej, wewnątrz budynku wykonano dodatkowo ławę fundamentową, wymiarów budynku w obrysie nie zmieniono. Żona inwestora E. L. oświadczyła, że roboty budowlane przy budowie budynku zostały przerwane w 1984 r. i wznowione w maju 2003 r., przy czym nie posiada ona wymaganych pozwoleń, ponieważ uważa, że stare pozwolenie jest ważne. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i zobowiązano inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2003 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej wraz oceną techniczną ich wykonania, zaświadczenia projektanta o przynależności do izby budowlanej. Inwestor z tych obowiązków wywiązał się, dlatego dniu 16 września 2003 r. ten sam organ na podstawie art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego ustali inwestorowi opatem legalizacyjną w wysokości 15.000 Z, co inwestor zakwestionował w złożonym zażaleniu, które na skutek uchybień proceduralnych doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Następnie organ I instancji swym postanowieniem z 14 listopada 2003 r. [...] ponownie ustali opatem legalizacyjną w wysokości 15.000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, który powołał się na art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym w przypadku samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie wydany jedynie wtedy, gdy budowa była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakazuje inwestorowi dostarczenie w określonym terminie wymaganych dokumentów. Jeżeli przedstawi on te dokumenty i wniesie oparte legalizacyjną organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych – art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji, skoro inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku organ I instancji prawidłowo ustali wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawy do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. nr 120, poz. 1132).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. L. skarżył postanowienie z 5 stycznia 2004 r. w sprawie wymierzenia mu opłaty legalizacyjnej w wysokości 15.000 z oraz decyzję z dnia 26 stycznia 2004 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 26 stycznia 2004 r. Podnosi w niej, że prowadzi roboty budowlane systemem gospodarczym i nigdy nie miał takich przerw w budowie, aby potrzebne było nowe pozwolenie na budowę. Jest on zdziwiony wysokością opłaty legalizacyjnej za legalizację samowoli, której nie było. Spodziewa się on jedynie minimalnej kary za odstępstwa od projektu. Podwal też zeznania swojej żony oraz sołtysa dotyczące przebiegu prac budowlanych. Strona przeciwna skarżącemu wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wcześniej wyroku skargę oddalił. W uzasadnieniu zaznaczył, że skarga na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z 26 stycznia 2004 r. została wyłączona do odrębnego rozpoznania i odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 maja 2004 r., II SA/Bk 292/04 jako wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Rozpoznając skargę na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej Sąd stwierdził, że celem zmian wprowadzonych do art. 48 ust. 2 - 5 Prawa budowlanego było stworzenie podstaw prawnych do odstąpienia od nakazu bezwarunkowej rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem do skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej, bowiem w przypadku jej nieziszczenia w terminie organ administracji wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części – art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, inwestor ma prawo do legalizacji samowoli budowlanej, ale taka legalizacja nie jest jego obowiązkiem, jeżeli warunków tych nie chce spełnić. Ustalenie wysokości opłaty ma charakter postępowania wpadkowego prowadzonego w ramach postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawki opłaty podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość stawki opłaty wynosi 300 zł. Skarżący zastosował się do treści postanowienia nakazującego przedstawienie dokumentów umożliwiających samowolę. Dopiero po wydaniu postanowienia ustalającego wysokość opłaty skarżący zakwestionował nie tylko jej ustalenie, ale i samą podstawę procedury legalizacyjnej uważając, że nie popełnił samowoli budowlanej. W konsekwencji nie uiścił tej opłaty a organ administracji na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał decyzją z 26 stycznia 2004 r. rozbiórkę wykonanych bez pozwolenia elementów budynku inwentarskiego. Sąd uznali, że nie może wypowiadać się, co do kwestii zaistnienia samowoli, bowiem zostanie ona rozstrzygnięta w trybie decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, od której przysługuje odwołanie. Sąd podniósł ponadto, że samo ustalenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 1500 z jest zgodne z prawem, bowiem jest to najniższa możliwa wysokość tej opłaty, skoro stawka jej wynosi 300 zł, a podlega ona pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do obniżania takiej opłaty. W przypadku odstąpienia od legalizacji samowoli i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę odpada przyczyna pobrania od inwestora takiej opłaty.
W skardze kasacyjnej B. L. reprezentowany przez adwokata zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Oraz art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego można ustalić i tym samym wymierzyć opłatę legalizacyjną w sprawie rzekomo samowolnej budowy budynku;
- naruszenie przepisów postępowania poprzez wyłączenie do odrębnego rozpoznania i odrzucenie postanowieniem z 27 maja 2004 r. II SA/Bk 292/04 skargi B. L. na decyzję z 26 stycznia 2004 r., co miało wpływ na rozpoznanie sprawy dotyczącej zasadności i wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący próbuje wykazać, że prowadzona budowa była legalna, bowiem przerwy w jej kontynuowaniu nie przekraczały dwóch lat. Nie można uznać, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, jeżeli dokonał zmian w projekcie budynku. Sąd I instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów skarżącego, a skoncentrował się wyłącznie na wymierzeniu opłaty legalizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez wyłączenie do odrębnego rozpoznania i w konsekwencji odrzucenie skargi B.L. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 27 maja 2004 r. dotyczącej nakazania rozbiórki jest całkowicie chybiony. Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest badanie zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów lub czynności organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd zarządza połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Jeżeli więc jedna skargą nie mogły być objęte konieczne jest ich rozdzielenie, co miało miejsce w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie. Okoliczność, iż jedna skarga obejmowała dwa indywidualne akty administracyjne – ostateczne postanowienie oraz nieostateczną decyzję nie przesądza o tym, że tworzyły one jedną sprawę administracyjną. Dodać należy, iż fakt odrzucenia skargi na nieostateczną decyzję administracyjną jest oczywistą konsekwencja art. 52 § 1 p.p.s.a, zgodnie, z którym skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie jest trafny.
Cechy trafności nie można również przypisać podniesionemu w skardze zarzutowi naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący upatruje tego naruszenia w ustaleniu opłaty legalizacyjnej i jej wymierzeniu w sprawie rzekomo samowolnej budowy budynku. Uważa bowiem, że wbrew ustaleniom organów administracji w sprawie nie miała miejsce żadna samowola budowlana bowiem skarżący B. L. pomiędzy 1988 a 2003 r. budował swój budynek sposobem gospodarczym, a przerwy w budowie nigdy nie przekraczały 2 lat. Jednak podzielić należy w całości pogląd Sądu I instancji, iż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Celem nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego dokonanej w 2003 r. było osłabienie rygoryzmu obligatoryjnego nakazu rozbiórki będącego do tego czasu jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej. Skoro skarżący zdecydował się na skorzystanie z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej, to, jak można sądzić, uznał, że prowadzi inwestycję w warunkach owej samowoli budowlanej. Oczywiście nie można mu odebrać prawa zmiany swojego stanowiska, ale w takiej sytuacji w toku postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu musi wykazać, że w sprawie nie miała miejsce samowola budowlana. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzje o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Z akt sprawy wynika, że taką decyzję wydał już organ I instancji a skarżący niefortunnie zamiast wnieść od niej odwołanie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Nie można jednak wykluczyć możliwości wzruszenia tej decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania. W toku takiego ewentualnego postępowania można podnosić zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej negujące fakt samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne, którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej jest jedynie postępowanie wpadkowym umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. A więc niejako a priori zakłada się w nim, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana.
Na marginesie należy zauważyć, że wymierzona opłata legalizacyjna była najmniejszą dopuszczalną przez prawo opłatą.
Skoro więc zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.