Wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., OSK 1605/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1445/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Joanna Runge-Lissowska
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

OSK 1605/04

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 maja 2002 r. (znak: [...]) wydaną w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki. Jak podał Sąd w uzasadnieniu wyroku, decyzją z dnia 30 października 2001 r. (znak: PINB-7355/15/3/01) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) odmówił J. N. wydania nakazu rozbiórki wznoszonego budynku na działce nr ew. [...] w Skale przy ul. S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 7 maja 2002 r. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że:

1/ J. N. wniosła o nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. (sygn. akt II SA/Kr 1304/00), który uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 maja 2000 r. (znak: AB.I.Kr/SK-7119/1/2000) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Skały z dnia 28 czerwca 1999 r. (znak: RIB/7351/B/37/99) o pozwoleniu na budowę spornego budynku.

2/ W toku postępowania organ I instancji dokonał oględzin spornej inwestycji i stwierdził, że budynek jest w stanie surowym otwartym, brak jest pokrycia dachu oraz, że nie rozpoczęto wykonania żadnej instalacji wewnętrznej w budynku. W dniu 19 marca 2001 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie legalności budynku oraz poinformowano strony o konieczności wystąpienia do sądu cywilnego w celu uzyskania zgody na zabudowę działki nr ew. 1254/1.

3/ Inwestor rozpoczął budowę w dniu 10 czerwca 2000 r. - pierwszy wpis do dziennika budowy. W dniu 25 sierpnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem (sygn. akt II SA/Kr 1304/00) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Inwestor wobec powyższego przerwał realizację robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 maja 2000 r. i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji nie może skutkować traktowaniem inwestora jako osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej, a także jako osoby, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Fakt uchylenia przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do badania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i stwierdzenia czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Powyższe postępowanie stanowiłoby etap wstępny przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1a o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu II instancji złożyła J. N. i zarzucając jej naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma postępowanie, w którym organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia 30 marca 2001 r. zawiesił postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego z uwagi na prejudycjalny charakter orzeczenia sądowego w przedmiocie zgody właściciela sąsiedniej działki tj. skarżącej Janiny Niewiary na takie usytuowanie obiektu, jakie wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania uchylone zostało decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lipca 2001 r. (znak: WOA.5110-07-14/01) ale decyzja ta nie stała się prawomocna albowiem została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzeczenie w tym przedmiocie jeszcze nie zapadło, wydanie zatem niniejszej decyzji jest przedwczesne. Pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż zgoda skarżącej na usytuowanie ściany budynku w granicy jej działki nie jest konieczna nie jest trafny a dopiero pogląd prawny Sądu Administracyjnego będzie miał istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Po rozpatrzeniu skargi J. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ją wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd uznał, iż istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie niniejszej może mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Zdaniem Sądu obiekt, którego nakazania rozbiórki domaga się skarżąca był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo, że, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. uchylone zostały decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę, to wyeliminowanie przez Sąd decyzji udzielającej inwestorce pozwolenia na budowę – nie przesądza o tym, że wykonane przez nią roboty budowlane mają charakter samowoli budowlanej. Kwestie podnoszone w skardze nie mają – zdaniem Sądu - dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Wniosek skarżącej zmierzający do nakazania wykonania rozbiórki mógłby być pozytywnie załatwiony tylko w przypadku zrealizowania hipotezy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego.

Inne kwestie związane z rozstrzygnięciem spraw związanych z przedmiotową decyzją przedstawione zostały w uzasadnieniu wyroku. Sądu z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 912/03.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata J. N. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu:

• naruszenie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.
• błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie braku zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr 1254/1 w Skale stanowiącej współwłasność małżonków H. i W.J..

Wskazując na powyższy zarzut na mocy art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż decyzją nr 209/2002 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. bez podstawy prawnej stwierdził, że roboty budowlane na działce nr [...] w Skale są zgodne zarówno z prawem budowlanym jak i sztuką budowlaną. Tymczasem jak wynika z pozwolenia na sporną budowę zezwolenie dotyczyło budowy domu parterowego i wymiany instalacji. W praktyce został wybudowany dom piętrowy, podpiwniczony dodatkowo z poddaszem. Skarżąca zaprzecza, aby budowa była kontynuowana. Działka jest zagospodarowana pomimo braku zgody sądu cywilnego na zabudowę działki nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego jako organ I instancji dokonywał oględzin, podczas których przeprowadzał jednostronne rozmowy z zainteresowanymi w sprawie właścicielami sąsiedniej działki całkowicie ignorując skarżącą. Tym samym skarżąca posiada wątpliwości czy organ kontrolujący zapoznał się z całokształtem prowadzonym prac. J. N., wielokrotnie domagała się na drodze prawnej położenia kresu bezprawiu, jakie ma miejsce w przypadku działki nr ew. [...]. Skarżąca podnosi, iż inwestor w chwili realizacji inwestycji posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę w innym zakresie niż rzeczywiście została budowa przeprowadzona.

Według art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt, którego nakazania rozbiórki domaga się skarżąca był realizowany właśnie bez wymaganego zezwolenia albowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona. Wyeliminowanie decyzji oznacza, iż wszelkie roboty budowlane dokonane bez podstawy prawnej mają charakter samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny wydał orzeczenie w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie znalazł podstaw do utrzymania ostatecznego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym rozważania dotyczące błędnej oceny stanu faktycznego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowią przykład bezprawia, jakie spotyka J. N..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. J. wniosła o jej odrzucenie. Brak bowiem dowodów prawnych strony skarżącej, aby w prowadzonym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. H. J. nadmieniła, że budowa została zrealizowana na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez pominiecie braku zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonywanych na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej współwłasność małż. Jankowskich nie wskazuje, jakie przepisy naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia to Sądowi merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu. Zauważyć bowiem trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczyć może wyłącznie naruszenia przepisów p.p.s.a. przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc wskazać jaki przepis, bądź przepisy, zdaniem skarżącego zostały naruszone przez Sąd. W tych warunkach zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie ma żadnych podstaw..

Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) także nie znajduje uzasadnionych podstaw. Abstrahując już od tego, że Sąd I instancji w swych rozważaniach nie ustosunkowywał się do tych przepisów, jedynie w opisie stanu sprawy wskazano, że w skardze na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, skarżąca zarzucała naruszanie tych przepisów, zauważyć trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby polegać ich naruszenie. Czy przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie?

Na marginesie zaznaczyć należy, iż racje ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie twierdząc, inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Pogląd taki jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 18 czerwca 1988 r., IV SA 1399/96, OSP 2000, z. 4, poz.60; wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r. IV SA 952,99; wyrok NSA z 31 grudnia 2000 r. IV SA 1814/98). Wyrok sądu administracyjnego uchylający zaskarżoną decyzję wywiera swe skutki od daty jego ogłoszenia (ex nunc). Oznacza to, iż decyzja, która tym wyrokiem została uchylona obowiązywała od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą ogłoszenia wyroku. Jedynie wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu wywołuje swoje skutki - wycofuje ten akt z obrotu prawnego - z momentem wydania tego aktu (ex tunc). Tak więc sytuację strony, która legitymowała się ostateczną decyzją administracyjną, następnie wzruszoną czy to w wyniku orzeczenia NSA, czy też decyzji administracyjnej wydanej w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania, należy rozpatrywać odrębnie, w odniesieniu do skutków, jakie powstały w konsekwencji uchylenia decyzji i odrębnie w odniesieniu do skutków stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W przypadku uchylenia decyzji mamy do czynienia z sytuacją, iż decyzja ta obowiązywała od chwili, w której stała się ostateczna do dnia, w którym ogłoszono wyrok sądu administracyjnego uchylający zaskarżoną decyzję bądź do dnia, w którym stała się ostateczna decyzja organu działającego w trybie nadzwyczajnym uchylająca zaskarżoną decyzję. Strona wykonująca uprawnienia wynikające z takiej decyzji działała na podstawie prawa i w żadnym przypadku, zgodnie z domniemaniem legalności wynikającym z zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie można postawić tej stronie zarzutu działania bez tytułu prawnego - działania nielegalnego. Nie można więc uznać, iż inwestor prowadzący na podstawie takiej decyzji (pozwolenia budowlanego) roboty budowlane, dopuszczał się - w okresie obowiązywania decyzji - samowoli budowlanej, a także prowadził roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.

W drugim przypadku, gdy NSA lub organ nadzoru stwierdzają nieważność zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z sytuacją, że dotychczasowa decyzja traci swą moc prawną od chwili jej wydania, bowiem od tego dnia była dotknięta najcięższymi wadami materialnoprawnymi2. Jeżeli strona w okresie formalnego obowiązywania tej decyzji wykonywała wynikające z niej uprawnienia to trzeba uznać, że wykonywała je bez tytułu prawnego. Należałoby uznać ją za osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej - osobę, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia budowlanego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie inwestorzy działali – prowadzili budowę – na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może wchodzić w grę uznawanie ich za sprawców samowoli budowlanej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.