Wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., OSK 1608/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 912/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Joanna Runge-Lissowska
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

OSK 1608/04

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2003 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Jak podał Sąd w uzasadnieniu wyroku, decyzją Nr [...] z dnia 27 grudnia 2002 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) orzekł o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w Skale, stanowiącej współwłasność małżonków H. i W. J..

Na skutek odwołania J. N., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 10 marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ II instancji stwierdził, co następuje:

1/ postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek H. J., która w dniu 23 sierpnia 2002 r. zwróciła się z prośbą o "wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych..." nieukończonej budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w Skale przy ul. [...], 2/ przedmiotowy budynek jest w stanie surowym otwartym, brak jest pokrycia dachu oraz nie rozpoczęto wykonania żadnej instalacji wewnętrznej ze względu na wstrzymanie budowy przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2000 r. w związku z zaskarżeniem decyzji pozwalających na budowę, które zostały przez Sąd uchylone wyrokiem z dnia 10 października 2000 r. (II SA/Kr 1304/00). Budynek wybudowany został w granicy z działką sąsiednią, co stanowiło naruszenie przepisów § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor nie posiadał zgody właściciela sąsiedniej działki.

Organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawidłowa. Organ I instancji przeprowadził postępowanie na wniosek inwestora w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku. Przesłanką do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez nadzór budowlany jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie niezgodności realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego z prawem w związku z usytuowaniem obiektu w granicy działki bez zgody sąsiada. W trakcie niniejszego postępowania stan prawny uległ zmianie. Usytuowanie budynku w granicy działki mimo braku zgody właściciela sąsiedniej działki nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P.11/2000 (Dz.U. z 2001 r., Nr 17, poz. 207), który stanowi, że zgoda właściciela sąsiedniej działki na wybudowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy nie jest wymagana. Zatem zgodnie z tym wyrokiem dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej bez zgody jej właściciela. Wobec powyższego postępowanie w sprawie doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek art. 50 ustawy Prawo budowlane. Budowa po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie była kontynuowana, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od uzasadnienia zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła J. N., która podniosła, iż Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2000 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę ze względu na sprzeczność skarżonej decyzji z zapisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor nie posiadał także zgody skarżącej – właścicielki sąsiedniej działki na takie usytuowanie i wzniesienie budynku. Skarżąca kwestionuje pogląd, że inwestor miał prawo kontynuować prace budowlane, ponieważ naruszono prawo własności sąsiedniej parceli tj. skarżącej, co naruszało jej prawo do ochrony gwarantowane Konstytucją RP. W zakończeniu skarżąca podnosi, że zaskarżone uzasadnienie do powołanej na wstępie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie czyni zadość przepisom k.p.a. i sprzeczne jest z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż nie można pominąć faktu, iż decyzją dnia 6 stycznia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi H. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w Skale. Na skutek odwołania J. N. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją decyzją z dnia 11 marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skarga J. N. na tę ostatnią decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – postanowieniem z dnia 26 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA/Kr 2265/03)

Powracając do analizy zaskarżonej decyzji Sąd zwrócił uwagę na jej przedmiot. Podstawą wydania decyzji przez organ I instancji ma być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w którym mowa o wydaniu decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. A więc przepis ten nie może być podstawą wydania decyzji orzekającej o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr [...] w Skale. Trafne jest – zdaniem Sądu – stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji bowiem kwestia, która ma być przedmiotem postępowania nie może być przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Skoro brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych – przeto postępowanie, które nie ma podstawy materialnoprawnej staje się bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2004 r. wniosła J. N.., której pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu:

• naruszenie art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.
• błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie braku zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonanych w zakresie dotychczasowym na działce nr 1254/1 w Skale stanowiącej współwłasność małżonków H. i W. J..

Wskazując na powyższy zarzut na mocy art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie z dnia 10 października 2000 r. (sygn. akt II SA/Kr 1304/00) zostało uchylone ostateczne pozwolenie na budowę prowadzoną przez inwestora p. H. J. na działce nr [...] przy ul. [...] w Skale.

Decyzją Nr 209/2002 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie przeprowadził w formie uzasadnienia zajętego stanowiska polemikę z prawomocnym orzeczeniem NSA i samoistnie uznał, że nie ma podstaw do respektowania wytycznych Sądu w niniejszej sprawie. Wobec powyższego organ administracyjny wbrew orzeczeniu NSA z dnia 10 października 2000 r. bez podstawy prawnej stwierdził, że roboty budowlane na działce nr [...] w Skale są zgodne zarówno z prawem budowlanym jak i sztuką budowlaną. Janina Niewiara wielokrotnie domagała się na drodze prawnej położenia kresu bezprawiu, jakie ma miejsce w przypadku działki nr [...] w Skale. Obecnie wybudowany budynek stoi wzniesiony bez zezwolenia a proces jego budowy był kontynuowany nawet po wydaniu w/w wyroku, gdyż wówczas budynek np. zadaszono. Trudno się dziwić w tej sytuacji inwestorom, iż domagają się pozwolenia na wznowienie robót i uznania mocą prawa, iż wszystkie ich roboty były prowadzone zgodnie z prawem budowlanym i sztuką budowlaną, co zostało orzeczone w sentencji zaskarżonego wyroku. Natomiast lekceważenie prawomocnego wyroku wydanego w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w omawianej sprawie nie może skutkować uznaniem istnienia w przedmiotowej budowie stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wydał orzeczenie w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie znalazł podstaw do utrzymania ostatecznego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym rozważania dotyczące błędnej oceny stanu faktycznego przez NSA stanowią przykład bezprawia, jakie spotyka J. N..

Dostosowanie się inwestora do treści postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest żadnym ustępstwem ze strony inwestora – jak to przedstawiono w uzasadnieniu orzeczenia. Wszelkie działania inwestora były sprzeczne z prawem i miały na celu jedynie realizację własnej budowy, niezgodnie z prawem i kosztem innych osób w tym wypadku J. N..

Wykonanie wskazań w orzeczeniu NSA z dnia 10 października 2000 r. było zatem obowiązkiem H. J.. Dodatkowo podnieść należy, że przepisy wskazane w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego nie mogą odnieść skutków w niniejszej sprawie albowiem nie mają one charakteru retroaktywnego. Ponadto wskazać należy, że inwestycja H. J. prowadzona była częściowo na nieruchomości należącej do Janiny Niewiara.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. J. wniosła o jej odrzucenie. Brak bowiem dowodów prawnych strony skarżącej, aby w prowadzonym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. H. J. nadmieniła, że budowa została zrealizowana na podstawie posiadanego pozwolenia na budowę i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez pominięcie braku zgodności z prawem budowlanym i sztuką budowlaną robót budowlanych wykonywanych na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej współwłasność małż. J. nie wskazuje, jakie przepisy naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia to Sądowi merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu. Zauważyć bowiem trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczyć może wyłącznie naruszenia przepisów p.p.s.a. przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej należało więc wskazać jaki przepis, bądź przepisy, zdaniem skarżącego zostały naruszone przez Sąd. W tych warunkach zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie ma żadnych podstaw.

Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) także nie znajduje uzasadnionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać ich naruszenie. Czy przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie? Dodać należy, że wbrew postanowieniom art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie uzasadniono w ogóle tej podstawy wniesionej skargi kasacyjnej. Ogólnikowe rozważania odnoszące się do lekceważenia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 10 października 2000 r., II SA/Kr 1304/00, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie są całkowicie bezpodstawne, bowiem na mocy ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 10 marca 2003 r., decyzja organu I instancji została uchylona w całości i nastąpiło umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Na marginesie należy zauważyć, że brak uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu przecież granicami skargi kasacyjnej, merytoryczną ocenę stanowiska Sądu I instancji zawierającego wskazówki, co do kierunku dalszego postępowania administracyjnego mającego na celu jego definitywne zakończenie. Podstawy zaskarżenia determinują bowiem kierunek działalności Sądu mającej na celu stwierdzenie ewentualnej wadliwości orzeczenia sądu i instancji – por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 259. Sąd z urzędu może brać bowiem pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone są w art 183 § 2 p.p.s.a.

Skoro więc zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnionych podstaw, a Sąd nie ma możliwości wyjścia poza granice skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.