Wyrok NSA z 23 maja 2005 r., OSK 1609/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 23 maja 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2004r., sygn. akt III SA/GL 527/04

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Teresa Kobylecka
Mariusz Szufnara protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Rady Miejskiej [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Miasta Dąbrowa Górnicza na rzecz Wojewody Śląskiego 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r., III SA/Gl 627/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zarządzenie zastępcze wydano na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda Śląski stwierdził w nim wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej R. H., w związku z naruszeniem zakazu ustanowionego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której mandat posiada. Radny R. H. wynajmował do dnia 3 lutego 2004 r. od Gminy Dąbrowa Górnicza dwa lokale użytkowe przy ul. [...]. Po tej dacie właścicielem lokali został wymieniony radny, ale właścicielem gruntu jest nadal Gmina, a radny posiada jedynie prawo użytkowania wieczystego tego gruntu. Te zmiany własnościowe nastąpiły po upływie terminu wskazanego w art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 124, poz. 1806). W lokalach tych radny prowadzi działalność gospodarczą – Firma Handlowa "[...]". Wojewoda uznał, że radny prowadząc tą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy złamał zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie ze wskazanym art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r. radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach z 27 października 2002 r., który nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, z której został wybrany, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ze względu na niepodjęcie przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej mimo wezwania Wojewody stosownej uchwały, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaistnieniu przesłanek do wygaśnięcia mandatu,

OSK 1609/04

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z 31 marca 2004 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego R. H.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej domagała się uchylenia zarządzenia zastępczego, "z jednej strony zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, a z drugiej ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich", który wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o rozstrzygnięcie, czy wskazany przepis art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 31 Konstytucji RP. Podniesiono, że, skoro Rada Miasta podjęła uchwałę niestwierdzającą wygaśnięcia mandatu radnego, to Wojewoda nie miał prawnych podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym uprawnienie wojewody do wydania zarządzenia zastępczego powstaje wyłącznie wówczas, gdy rada gminy nie podejmie uchwały "w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu", a taką uchwałę Rada podjęła. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, iż nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, a dwukrotnie wezwał Gminę do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Nie zgodził się z poglądem, iż dwukrotnie wzywał Gminę do wygaśnięcia mandatu radnego. Jego pismo z 8 grudnia 2003 r. miało charakter sygnalizacji naruszenia prawa. Dopiero po podjęciu chwały z 9 stycznia 2004 odmawiającej wygaszenia mandatu wezwał Rade do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w bardzo obszernym i szczegółowym uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku uchylającego zarządzenie zastępcze z dnia 31 marca 2004 r. stwierdził, m. in., że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy radnych łamiących zakaz po złożeniu ślubowania, natomiast przepis art. 24f ust. 1a tej ustawy dotyczy radnych, również wykonujących działalność gospodarczą przed przystąpieniem do wykonywania mandatu. Uznał, że do radnego H. ma zastosowanie przepis szczególny – art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W przypadku zaś niewykonania przez radę gminy i radnego, obowiązków, o jakich mowa w tym przepisie Wojewoda nie miał podstaw

OSK 1609/04 do wydania zarządzenia zastępczego z uwagi na treść przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który nie przewiduje uprawnienia wojewody do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku określonym w art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy, a więc w odniesieniu do radnych, którzy nie zaprzestali prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której zostali wybrani i rada gminy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w terminie miesiąca od dnia upływu 3 miesięcznego terminu liczonego od dnia 1 stycznia 2003 r., w którym radny powinien zaprzestać owej działalności. Ponadto Sąd uznał, że zarządzenie zastępcze nie posiada uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu wyroku dokonano też bardzo szczegółowej analizy szeregu innych przepisów, które w sprawie mogły mieć zastosowanie, w tym przepisów art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, licznych nowelizacji tej ustawy mających zastosowanie do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r., a także art. 190 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W odniesieniu do radnych wybranych w wyborach z 27 października 2002 r. nie mają zastosowania art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej, bowiem zgodnie z ich treścią początkiem biegu terminu do wykonania przez radnego obowiązku zaprzestania pełnienia funkcji lub prowadzenia działalności i następnie przez radę obowiązku podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest data złożenia ślubowania i fakt nieobowiązywania tych przepisów w dniu złożenia przez radnych wybranych w tych jednych konkretnych wyborach, ślubowania.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wskazany wyrok w całości i na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym; art. 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin,

OSK 1609/04 rad powiatów i sejmików województw. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, iż Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie będzie miał przepis szczególny art. 9 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ocenie składającego skargę kasacyjną nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu, iż Wojewoda nie miał prawa wydać zarządzenia zastępczego. Przepis art. 24f ust. la ustawy gminnej wprost wskazuje tryb określony w art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich, jako właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Ze względu na to, że art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym miał zastosowanie dopiero do radnych następnej kadencji ustawodawca w art. 9 tej samej ustawy, która wprowadziła ów artykuł (ustawa z 23 listopada 2002 r.) wprowadził rozwiązanie, że jeżeli radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, obowiązany jest wykonać obowiązki - zrzec się mandatu lub zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten służy wyłącznie do obliczania terminu. Jeżeli obowiązek ten nie zostanie wykonany zastosowanie musi mięć art. 190 Ordynacji wyborczej. Tak więc Wojewoda był zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego, skoro rada gminy nie podjęła w tej sprawie uchwały. Składający skargę kasacyjną uważa też, że zarządzenie zastępcze posiadało stosowne uzasadnienie prawne i faktyczne, które zresztą Sąd I instancji opisał w początkowej części uzasadnienia swojego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi

OSK 1609/04 kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom.

Zauważyć na wstępie trzeba, że wspomniane już związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 p.p.s.a. jej podstawami. Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie jest zobligowany do podzielenia argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych zawartych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U nr 214, poz. 1806 ze zm.) ma charakter przepisu stwarzających dla radnych wybranych w wyborach samorządowych z 27 października 2002 r. pewien przywilej w postaci dłuższego terminu, w jakim mogą podjąć decyzję czy rezygnują z mandatu czy też zaprzestają prowadzenia działalności gospodarczej wymienionej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem stwarzał im możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to jest w terminie do dnia 1 kwietnia 2003 r., podczas, gdy z art. 190 ust. 5 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborczą do rad gmin, rad powiatów i sejmików

OSK 1609/04 województw (Dz.U. nr 95 poz. 602 z późn. zm.) wynika, że termin taki wynosi 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania. Nie można temu przepisowi, jako przepisowi o charakterze przejściowym i incydentalnym, przyznawać szerszego znaczenia, w szczególności zaś znaczenia samodzielnej podstawy prawnej do orzekania przez właściwą radę czy sejmik o konsekwencjach nie zaprzestania działalności wymienionej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Z tego wzglądu trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Wbrew temu bowiem co twierdzi Sąd I instancji, nie jest wyłączone w rozpoznawanej sprawie stosowanie przepisów art. 98a ustawy o samorządzie gminnym – a więc wojewoda w przypadku niepodjęcia przez właściwą radę stosownej uchwały może wydać zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Okoliczność, że art. 98a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia expresis verbis przepisów art. 9 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie może być uznawana za dodatkowy przywilej dla takich radnych. Jak wyżej stwierdzono, powołany przepis art. 9 wymienionej ustawy stanowi jedynie określenie terminu, w którym radny może podjąć decyzję czy rezygnuje z mandatu czy też z prowadzenia określonej w art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. Jeżeli tego nie uczyni zastosowania musi mieć w sprawie art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ustęp 6 tego artykułu w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym... musi być odczytywany w ten sposób, że jeżeli radny w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w odniesieniu do radnych wybranych w wyborach z 27 października 2002 r., w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym nie zrezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, albo nie zrzeknie się mandatu, rada w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie tego mandatu. Jeżeli tego nie uczyni, wtedy wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest obowiązany wydać zarządzenie zastępcze. Tak więc uprawnienie Wojewody Śląskiego do wydania w rozpoznawanej sprawie zarządzenia zastępczego wynikało z art. 98a ust. 1 i 2

OSK 1609/04 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw.

Radni wybrani w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. doskonale wiedzieli o istniejących ograniczeniach w zakresie prowadzenia przez nich działalności gospodarczej. Okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2003 r., a więc ponad 2 miesiące po wyborach wprowadzono surowsze rozwiązania w tym zakresie wprowadzające m.in. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w niczym nie narusza praw owych radnych. Gdyby o takich ograniczeniach wiedzieli, musieliby przed wyborami rozstrzygnąć, czy będą kandydowali, a w przypadku wyboru zrezygnują z działalności czy też nie zdecydują się na kandydowanie. Wejście w życie przepisów ograniczających ową działalność gospodarcza radnych, łącznie z przewidzeniem dla ostatecznej decyzji o rezygnacji z działalności lub zrzeczenia się mandatu 3 miesięcznego terminu liczonego od dnia wejścia w życie ustawy, nie narusza ich praw. Przewidziano dla nich - przedłużony termin, w który mogą taką decyzje podjąć.

Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, nie może ustosunkować się do poglądów wyrażonych w tejże skardze dotyczących błędnego, zdaniem skarżącego, uznania, że zarządzenie zastępcze nie posiadało uzasadnienia prawnego i faktycznego. Poglądy te nie zostały bowiem wyartykułowane w podstawach skargi kasacyjnej.

Przyjmując wadliwe założenie, że wojewoda nie był uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego, Sąd I instancji w ogóle nie dokonał oceny, co do tego czy są w tej sprawie spełnione przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu radnego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 tej samej ustawy.