Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt I SA/Po 664/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu odrzucił skargę "M." Spółka z o.o. w Ł. na "uchwałę Rady Powiatu Żarskiego z dnia 11 lutego 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały organu powiatu o Zakładzie Opieki Zdrowotnej".
W uzasadnieniu tej uchwały podano, iż pismem z dnia 6 stycznia 2003 r. skarżąca Spółka wezwała "Powiat Żarski" na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do uchylenia stanu niezgodnego z prawem polegającego na niewykonaniu przez właściwe organy powiatu zadań wynikających z art. 60 ust. 3 bądź art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.
Spółka domagała się podjęcia uchwały o likwidacji samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej bądź też pokrycia ujemnego wyniku finansowego zakładu ze środków publicznych.
W związku z powyższym wezwaniem Rada Powiatu Żarskiego podjęła uchwałę z dnia 11 lutego 2003 r. Nr IV/29/2003 na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 60 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, iż nie stawia Powiatowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach w stan likwidacji oraz odmawia pokrycia straty bilansowej Zakładu.
W dniu 28 lutego 2003 r. skarżąca Spółka złożyła skargę "w trybie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonania działań w trybie art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przewidzianych dyspozycją art. 60 ust. 3 lub 4 tej ustawy na koszt i ryzyko powiatu oraz nakazanie organowi uchylenia uchwały Rady Powiatu Żarskiego z dnia 11 lutego 2003 r." jako czynności prawnej podjętej z naruszeniem prawa Spółki. W uzasadnieniu skargi podano, iż strona skarżąca jest wierzycielem PSP ZOZ w Żarach. Pomimo prowadzonych postępowań egzekucyjnych przez komornika sądowego wierzyciel nie został zaspokojony. W takiej sytuacji organ założycielski powinien podjąć uchwałę o likwidacji Zakładu lub też o pokryciu ujemnego wyniku finansowego. Pomimo wezwania Rada Powiatu Żarskiego pozytywnej uchwały w tym zakresie nie podjęła.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Żarskiego wniosła o uznanie skargi za bezzasadną oraz o uznanie przepisu art. 60 ust. 3 i ust 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej za jedną z możliwości działania, a także o stwierdzenie, że podjęcie uchwały odmawiającej likwidacji ZOZ oraz spłaty jego ujemnego bilansu płatniczego nie stanowi naruszenia prawa, lecz jest odpowiedzią organu na wezwanie podjętą w formie uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu poddał pod rozwagę, czy skarga dotyczy bezczynności organu, czy też jego działania. Sąd uznał to za wątpliwe, w szczególności wobec domagania się przez stronę "także uchylenia uchwały" Rady Powiatu Żarskiego, jako czynności prawnej podjętej z naruszeniem prawa, przy czym takie działanie Sąd ma nakazać organowi nadzoru. W takiej sytuacji miałby zastosowanie przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl ust. 3 tego artykułu, skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przyjmując, iż Spółka domaga się uchylenia uchwały z dnia 11 lutego 2003 r., to w myśl cyt. przepisu wymagane jest uprzednie wezwanie organu powiatu do podjęcia żądanej uchwały. Skoro skarżący nie spełnił tego warunku, to skargę należy odrzucić na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./.
Jeżeli natomiast przyjmie się, że podstawą żądania jest przepis art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, to należy stwierdzić, iż skarżąca Spółka nabyła od firm farmaceutycznych wierzytelności, zaś prowadzona przeciwko Zakładowi egzekucja dotąd nie została uznana przez komornika za bezskuteczną. Strona skarżąca ma więc niewątpliwie interes faktyczny w dochodzeniu od dłużnika nabytej wierzytelności. Nie ma ona natomiast interesu prawnego do skutecznego domagania się podjęcia przez Radę Powiatu Żarskiego uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej Zakładu lub o jego likwidacji. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym odpowiednio stosuje się w sytuacji, gdy organ powiatu nie wykonuje m. in. czynności nakazanych prawem, o czym stanowi art. 88 ust. 1 tej ustawy.
Skarżąca, która domaga się podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej lub o likwidacji Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, który nie może we własnym zakresie pokryć ujemnego wyniku finansowego nie ma w ocenie Sądu interesu prawnego, bowiem musi on wynikać z przepisu prawa materialnego. Strona skarżąca ma jedynie interes faktyczny, który "aktualnie nie jest zagrożony, skoro do dnia rozprawy nie zostało wydane przez komornika postanowienie o bezskuteczności egzekucji."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "M." zarzucając:
1/ naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w żądaniu podjęcia przez właściwe organy Powiatu Żarskiego czynności przewidzianych w art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, 2/ naruszenie art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 27 ust. 2 i art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez przyjęcie, iż przedmiotem skargi była uchwała Rady Powiatu Żarskiego, nie zaś, jak wyraźnie wynika z treści skargi, bezczynność właściwych władz tegoż Powiatu. W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, iż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oparł zaskarżony wyrok na dwóch elementach. Po pierwsze uznał, że skarżąca Spółka z o.o. "M." nie ma interesu prawnego w dochodzeniu obowiązków Powiatu wynikających z art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Po drugie Sąd uznał, że skarga została wniesiona w celu uchylenia uchwały Rady Powiatu Żarskiego z dnia 11 lutego 2003 r., podczas gdy z treści skargi wynika, że została ona wniesiona w celu nakazania organowi nadzoru podjęcia działań określonych w art. 60 ww ustawy w trybie art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Skarżąca jest wierzycielką Powiatowego Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Żarach, którego organem założycielskim jest Powiat Żarski.
Postępowanie egzekucyjne przeciwko PSP ZOZ w Żarach okazało się bezskuteczne z przyczyn leżących po stronie organu założycielskiego.
Jako wierzyciel, skarżąca wezwała Powiat Żarski do podjęcia nakazanych prawem działań określonych szczegółowo w art. 60 ust. 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, to jest pozbawienia samodzielności PSP ZOZ i przekształcenia w jednostkę budżetową lub zakład budżetowy, albo podjęcia uchwały o jego likwidacji bądź też pokrycia ujemnego wyniku finansowego tej jednostki. W wyniku tego wezwania została podjęta uchwała z dnia 11 lutego 2003 r. o odmowie uwzględnienia wniosku, która według strony jest odpowiedzią organu administracji publicznej na wezwanie do usunięcia naruszeń brakiem działania oczekiwanego przez stronę.
W związku z takim stanem rzeczy skarżąca wniosła skargę na bezczynność do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wnosząc o nakazanie organowi nadzoru wykonanie działań w trybie art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym przewidzianych w art. 60 ust. 3 lub ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej na koszt i ryzyko powiatu. Równocześnie wniosła o nakazanie organowi nadzoru uchylenie uchwały Rady Powiatu Żarskiego z dnia 11 lutego 2003 r., jako czynności prawnej podjętej z naruszeniem praw skarżącej.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd odrzucił skargę wskazując na brak interesu prawnego skarżącej do występowania z określonym żądaniem, gdyż nie można wykazać przepisu prawa materialnego dającego uprawnienie skarżącej do wniesienia skargi. Takiego interesu nie stwarza fakt posiadania wierzytelności. Drugą przyczyną odrzucenia skargi, która według Sądu została wniesiona na uchwałę z dnia 11 maja 1995 r. /pomimo wyraźnego określenia w skardze, że dotyczy ona bezczynności organu/ jest brak wezwania Rady Powiatu Żarskiego do uchylenia tej uchwały.
Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do tego, że nie ma interesu prawnego w sprawie. Powołując się na spory występujące zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego co tego, czy strona to pojęcie procesowe, czy też kategoria prawa materialnego, strona skarżąca wyraża przekonanie, że domagając się ochrony przysługującej wierzycielowi ma w sprawie interes prawny, który wynika z przepisów prawa materialnego cywilnego /art. 353 kc/. Przyjęcie, że nie ma interesu prawnego w sprawie może prowadzić do pozbawienia prawa do sądu w sytuacji braku wymaganego zachowania organu założycielskiego, który nie jest zainteresowany podjęciem działań przewidzianych art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej /pokrycia ujemnego wyniku finansowego z środków publicznych, podjęcia uchwały o likwidacji i przejęcia zobowiązań likwidowanej jednostki z dniem zakończenia likwidacji lub przekształcenia jednostki w zakład budżetowy lub jednostkę budżetową/.
W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że "interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko do jednego przepisu stanowiącego materialną podstawę rozstrzygnięcia" /uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 1996 r. sygn. akt III AZP 26/95 OSP 1997/1 poz. 20/. W świetle takiej interpretacji w ocenie strony jej działania zmierzają bezpośrednio do ochrony przysługującej jej wierzytelności, regulowanej przepisami prawa zobowiązań. W ocenie Sądu Najwyższego wyrażonej w cyt. uchwale wskazuje się, iż "należy raczej domniemywać istnienie prawa do sądu niż jego wykluczenie".
Błędnie również zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną wskazano jako podstawę odrzucenia przepis art. 27 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r., bowiem jak wynika z treści skargi, jej przedmiotem jest zarzut "braku odpowiednich uchwał" a więc bezczynność organu, nie zaś uchwała Rady Powiatu Żarskiego z dnia 11 lutego 2003 r.
Interpretacja przyjęta przez Sąd prowadzi do "błędnego koła", gdyż na wezwanie do uchylenia uchwały z dnia 11 lutego 2003 r. Rada Powiatu Żarskiego mogłaby znowu odpowiedzieć w formie uchwały. Prowadziłoby to w efekcie do braku możliwości zaskarżenia w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym jakiejkolwiek uchwały organów prawodawczych powiatu, a tym samym pozbawienie omówionego wyżej prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o NSA sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, niedopuszczalną z innych przyczyn, a także gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi. W myśl art. 53 ust. 3 ww ustawy w razie odrzucenia skargi sąd wydaje postanowienie.
Postanowienie o odrzuceniu skargi kończy postępowanie sądowoadministracyjne procesowo, wyłącznie po dokonaniu ustaleń w kwestii istnienia przeszkody powodującej, iż nie jest możliwe rozpatrzenie skargi, nie doprowadzając do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W myśl art. 53 ust. 2 ww. ustawy wyrok rozstrzyga sprawę co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia. Sąd zatem, po uprzednim ustaleniu, że nie zachodzą warunki do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, wydaje wyrok którym rozstrzyga o legalności działania lub też o bezczynności organu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie natomiast skarga została odrzucona nie postanowieniem, lecz wyrokiem.
Sąd ponadto przyjął, że strona skarżąca wniosła o zbadanie legalności uchwały z dnia 11 lutego 2003 r. podjętej przez Radę Powiatu Żarskiego, pomimo tego, że przedmiot sprawy został absolutnie jednoznacznie określony przez stronę jako brak oczekiwanego działania /bezczynność/ organu administracji publicznej. W sentencji wyroku wskazuje się, że skarga została wniesiona "na uchwałę Rady Powiatu Żarskiego z dnia 11 lutego 2003 r." Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd rozważał możliwość, że skarga dotyczy bezczynności organu, jednakże jednakże w różnych fragmentach jego uzasadnienia odnosi się w istocie do kwestii legalności powyższej uchwały, przykładowo twierdząc, że -Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia też stwierdzenia, że podjęte przez tę Radę uchwały naruszają prawa Spółki.". Chodzi tu o uchwałę z dnia 11 lutego 2003 r. Również na stronie 4 uzasadnienia Sąd przyjmując, iż skarżąca domaga się usunięcia z obrotu prawnego uchwały z dnia 11 lutego 2003 r. konstatuje, że nie dopełniła ona wymaganego art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym warunku wezwania organu powiatu do podjęcia żądanej uchwały, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 34 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r., jako niedopuszczalnej. W ocenie Sądu skarżąca nie dopełniła wymogu wezwania organu powiatu do podjęcia wymaganej uchwały nawet gdyby uznać, że jej skarga dotyczy bezczynności organu.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu dokonując założenia, że skarga jest niedopuszczalna z powyższej przyczyny, zamiast wydać postanowienie stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r., wydał wyrok, w którym, jak to zasadnie podnosi strona skarżąca, szeroko wypowiedział się na temat kwestii braku w sprawie interesu prawnego skarżącej, a wiec jej legitymacji materialnoprawnej, pomimo, iż nie jest to materia procesowa, oceniana na podstawie art. 27 ust. 2 ww ustawy.
Sąd nie ustosunkował się także do podnoszonej już w skardze z dnia 28 lutego 2003 r., jak to podano wyżej, jednoznacznie określającej jej przedmiot jako skargi na bezczynność organu samorządu powiatowego, okoliczności, że uchwała z dnia 11 lutego 2003 r. jest w istocie odpowiedzią na wezwanie skierowane przez stronę w związku z nie działaniem organu wymaganym przepisami prawa materialnego a to ustawą o zakładach opieki zdrowotnej. Na uwagę zasługuje to, że z relacji Sądu podanej w uzasadnieniu wyroku wynika, iż w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Żarskiego również traktuje przedmiotową uchwałę jako "odpowiedź organu na wezwanie" strony. Kwestia ta ma istotne znaczenie przy dokonywaniu ustalenia, czy strona spełniła wymóg określony przepisem art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut strony w kwestii naruszenia art. 27 ust. 2 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zaistniała więc w sprawie przesłanka określona w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Przepisy wprowadzającej ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 oraz art. 185 (1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 i w związku z (14 ust. 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm./.