Uzasadnienie
Zaskarżanym wyrokiem z dnia 27 maja 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 23 maja 2002r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta Stargardu Szczecińskiego z dnia 7 marca 2002r., ustalającą dla skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 26.650 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przeprowadzeniem podziału działki nr 164, położonej w obrębie ew. 16 w Stargardzie Szczecińskim, stanowiącej własność skarżącej.
Odnosząc się w treści tego wyroku do podnoszonego w skardze zarzutu ustalenia zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącej w związku z jej podziałem w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie podziału nie obowiązywała uchwała organu stanowiącego gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej tej opłaty Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 549 ze zm.), do którego odsyła art. 98 ust. 4 tej ustawy opłatę adiacencką ustala się w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja o podziale stałą się ostateczna. Ustawodawca nie uzależnił możliwości ustalenia tej opłaty od obowiązywania w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości uchwały rady gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Opłata ta musi zostać jedynie ustalona przez uprawniony organ i w oparciu o uprzednio podjętą uchwałę w terminie określonym w powoływanym art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie ma znaczenia, czy uchwała ta istniała w obrocie prawnym w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stałą się ostateczna.
Z kolei podnoszone w skardze zarzuty dotyczące ustalenia w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 24 kwietnia 2001r. 50% stawki opłaty adiacenckiej nie mogły być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Organy administracyjne są bowiem tym aktem związane, a kontrola legalności decyzji wydanych przez organ I i II instancji ma jedynie na celu dokonanie ustaleń co do prawidłowego jego zastosowania.
Sąd I instancji uznał także za nietrafne zarzuty skargi dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez gminę z przeznaczeniem pod drogi. Zgodnie z treścią decyzji ostatecznej wydanej przez Prezydenta Miasta Stargardu Szczecińskiego w dniu 30 sierpnia 1999r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, podział działki 164 nastąpił pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dojazd do wydzielonych działek odbywać się będzie przez działkę [...] oraz [...], co oznacza konieczność ustanowienia służebności na rzecz nabywców określonych działek na działce nr [...] która pozostaje własnością skarżącej. Skoro skarżąca wciąż pozostaje właścicielem działki nr [...] to istnienie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do tej działki jest w pełni zasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił także pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wyrażony w zaskarżonej decyzji co do braku prawnych możliwości odliczania wydatków poniesionych przez skarżącą związanych z podziałem, urządzaniem drogi oraz doprowadzeniem mediów. Wydatki te pozostają bowiem bez wpływu na wysokość opłaty adiacenckiej i wobec braku stosownych zapisów w tej materii w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie podlegają odliczeniu od opłaty. Ustosunkowując się do podnoszonej w skardze kwestii obowiązku wydzielenia 5-mtrowego pasa na poszerzenie obecnej drogi polnej Sąd orzekł, że pozostaje ona poza sferą jego zainteresowania, albowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło w odrębnej, nie zaskarżonej do Sądu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W skardze kasacyjnej na powyższe orzeczenie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 4, art. 145 i art. 146 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie,
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), poprzez błędne uznanie, że poddana w przedmiotowej sprawie działalność organów administracji jest zgodna z prawem,
- przepisów postępowania, tj. art. 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co miało wpływ na jej wynik,
- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Celem uzasadnienia powyższych zarzutów skarżąca powołała okoliczności identyczne ze wskazywanymi w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W dacie wydawania decyzji o podziale nieruchomości art.98ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu wówczas obowiązującym przewidywał, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie wartość nieruchomości to zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencka z tego tytułu w kwocie nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały podejmowania przez rady gminy uchwał w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie dokonanego podziału nieruchomości i w związku z tym rady gmin nie miały umocowania prawnego do podejmowania uchwał w tym przedmiocie. Podstawę dla ustalania opłaty adiacenckiej stanowił wymieniony art.98 ust.4 ustawy o gospodarce gruntami w brzmieniu wyżej przytoczonym, który nie wymagał dla jej ustalenia uprzedniego podjęcia uchwały przez radę gminy, pozostawiając zarządowi gminy ustalenie jej wysokości przy wskazaniu, że opłata nie może być wyższa niż 50%wzrostu wartości nieruchomości. Zmianę w tej mierze wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 stycznia 2000r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz. U. Nr 6, poz.70/, zgodnie z którą wysokość stawki procentowej adiacenckiej ustala teraz rada gminy a nie jak uprzednio zarząd gminy. Ustalanie przez radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty a więc stawki jednakowej dla wszystkich zastąpiło swobodę organu wykonawczego gminy w ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej.
W rozpoznanej sprawie decyzja o podziale nieruchomości wydana została przed dokonaną wymienioną ustawą nowelizacją art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym nie można podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że brak w dacie wydawania decyzji o podziale uchwały określającej wysokość procentowej stawki opłaty adiacenckiej wykluczał dopuszczalność ustalenia takiej opłaty. Skarga kasacyjna zarzucając sądowi I instancji wadliwą wykładnię art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, całkowicie pomija, że w dacie wydawania decyzji o podziale nieruchomości istniała podstawa materialnoprawna do obciążenia skarżącej taką opłatą a obowiązująca w tej mierze regulacja nie przewidywała dla ustalenia wysokości tej opłaty uprzedniego wydania aktu normatywnego w postaci uchwały rady gminy, przewidując w tym względzie wyłączną kompetencje organu wykonawczego gminy.
W dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości istniała podstawa dla obciążenia skarżącej opłatą adiacencką, a tylko odmiennie niż obecnie były ukształtowane kompetencje dla ustalenia wysokości procentowej stawki opłaty adiacenckiej, przy zbieżnej z obecną górną wysokością tej stawki. Postępowanie w sprawie opłat adiacenckich aczkolwiek związane jest z wynikiem postępowania podziałowego i zaistniałym w jego wyniku wzrostem wartości nieruchomości to nie jest prostą kontynuacją tego postępowania. Winno być ono przeprowadzone i zakończone w ściśle określonym czasie /3 lat od daty prawomocności decyzji o podziale nieruchomości/ i w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. W rozpoznanej sprawie postępowanie zostało wprawdzie wszczęte po wejściu w życie uchwały Rady Gminy Miasta Stargardu z dnia 24 kwietnia 2001r. która została podjęta po uprawomocnieniu decyzji o podziale nieruchomości, to nie można mówić o retroaktywnym jej stosowaniu, bowiem w dacie dokonywania podziału istniała podstawa dla obciążenia skarżącej opłatami adiacenckimi z tego tytułu a ustalone tą uchwałą stawki mieszczą się w wysokości stawek adiacenckich jakie określał art.98ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed jego nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 15 lutego 2000r. Nie jest wobec tego uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
O czym była mowa uprzednio, w stanie prawnym obowiązującym do daty nowelizacji art. 98ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak było umocowania dla podejmowania przez rady gminy uchwał w sprawie ustalania procentowej wysokości stawek opłaty adiacenckiej i wobec tego uchwały takie nie mogły być podejmowane, co nie oznacza, że w sprawach, w których podział nieruchomości został dokonany przed nowelizacją brak było podstaw do ustalania takiej opłaty, bowiem przepis ten /art.98 ust.4 w brzmieniu poprzednim/ wyraźnie jej ustalenie przewidywał, i wobec tego właściciele dokonujący podziału nieruchomości pod rządami obowiązywania omawianego przepisu przed jego nowelizacją również musieli liczyć się z tym, że może być ona ustalona i pobrana od nich jeśli w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła.
Stanowisko, zbieżne z prezentowanym, zostało wyrażone między innymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach: [...]. Równocześnie opierając się na przywołanej wyżej argumentacji skład orzekający nie podziela stanowiska prezentowanego w wyroku NSA z dnia 23. 11 204r sygn. [...] Wokanda z 2005r Nr 6 str36-39/ a przyjmującego, iż wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy obowiązywała w dacie podziału uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty niezależnie od tego kiedy została wydana decyzja o podziale.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.2 konstytucji. Wymieniony przepis ma charakter klauzuli generalnej i wyprowadza się z niego wiele zasad szczegółowych, których rozwinięcie znajduje się w innych przepisach konstytucji i innych ustawach w tym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w granicach której Sąd orzekał. Przepis ten nie został wprawdzie wprost wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lecz nie jest to równoznaczne z tym, że Sąd wykroczył przeciwko zasadom wynikającym z tego uregulowania.
Sąd I instancji w granicach swej kompetencji i w zgodności z art. 1§2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał kontroli zaskarżonego aktu oceniając go wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. a oddalenia w rozpoznanej sprawie skargi nie można utożsamiać, jak czyni to skarga kasacyjna, z naruszeniem wynikającej z tego przepisu zasady, że sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art.113 i art.141§4 ppsa.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy i rozstrzygnął w granicach tej sprawy, zaś w toku rozprawy nie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności, które stałyby na przeszkodzie w jej zamknięciu i uznaniu sprawy za niewyjaśnioną. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do zarzutu skargi nie uwzględnienia przy ustaleniu wielkości wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale wartości działki nr 164/1kóra może być obciążona służebnością drogi koniecznej lecz nie została w tym podziale przeznaczona pod drogę a stanowisko Sądu w tej mierze jest prawidłowe. Nawet jednak gdyby zarzut ten był uzasadniony, to nie można go w żadnym stopniu wiązać z naruszeniem art.113ppsa, który jako podstawę zarzutu przywołuje skarga kasacyjna.
Oddalając skargę niewadliwie jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd przywołał art.151ppsa po uprzednim szczegółowym dokonaniu kontroli pod względem legalności zaskarżonej decyzji jak i odniesienia się do zarzutów skargi i nieusprawiedliwiony jest sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141§4ppsa ze wskazaniem, że podstawa rozstrzygnięcia została nie dostatecznie wyjaśniona, bowiem szerszego przytoczenia niż uczynił to sąd meriti nie wymagała.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184ppsa skarga kasacyjna nie mającą usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
.