Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 4869/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] w Warszawie i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W motywach wyroku Sąd przyjął, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2003 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez [...] w Warszawie, polegającej rozbudowie cmentarza przy ul. [...] w Warszawie dz. nr 9/2, obręb 3-15-14 i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, rozpoznając odwołania wniesione przez [...] m.st. Warszawy, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktycznej daty doręczenia Radzie [...] m.st Warszawy decyzji organu I instancji. Ustalenie tej daty ma istotne znaczenie zarówno dla oceny skuteczności odwołania wniesionego przez Radę [...] jak i dla oceny skuteczności odwołania wniesionego przez J. K.i A. O..
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez: 1/ Radę [...] m.st. Warszawy oraz 2/ A. O..
W skardze kasacyjnej Rady [...] zarzucono wyrokowi obrazę art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Według twierdzeń wnoszącego skargę kasacyjną jedynym dowodem doręczenia decyzji organu I instancji jest oświadczenie Przewodniczącego Rady Osiedla, który decyzję odebrał. Oświadczenie takie zostało złożone na rozprawie, zgodnie z art. 104 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do skargi dołączono stosowne oświadczenie Przewodniczącego Rady Osiedla, potwierdzające, że "oświadczenie złożone przez upoważnionego przedstawiciela Rady Osiedla na rozprawie pochodzi od niego". Uznano, że "stwierdzenie Sądu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bo nie ustaliło kiedy Radzie Osiedla doręczono decyzję organu I instancji, nastąpiło z naruszeniem tych przepisów, bo SKO wyczerpało możliwość innego ustalenia, że odwołanie złożone zostało w terminie, niż to uczyniono". Podkreślono, iż "w tej sytuacji stwierdzając, że zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję WSA naruszył powyższy przepis".
W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. O. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczone zostały niemal tożsame argumenty jak w skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę [...] m.st. Warszawy. Dodatkowo podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął udział w sprawie J. K.i A. O., przez co naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślono, że jeżeli J. K. i A. O. wniosły odwołanie w terminie to "sprawę należało rozpoznać niezależnie od tego czy Rada [...] wniosła odwołanie od decyzji I instancji w terminie". Zaznaczono ponadto, iż "A. O. jako strona ma interes prawny by wykazać, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa".
W/w skargach kasacyjnych zwarty został wniosek, oparty na art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do art. 176 powołanej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego oraz m.in. wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym, według strony skarżącej, uchybił Sąd oraz określenie sposobu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy trzeba wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony oraz należycie uzasadnić na czym to naruszenie polega. Oznacza to, że jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną wskaże przepis prawa materialnego lub procesowego, który jej zdaniem został naruszony to NSA nie bada czy sąd administracyjny naruszył również inne przepisy. Sąd rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej jako naruszone (postanowienie SN z dnia 26 września 2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39). NSA z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie obie skargi kasacyjne oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Z uzasadnienia tych skarg wynika, że kwestionowany jest pogląd Sądu I instancji, iż postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art.77 § 1, art. 80 kpa. Skarżący nie zgadzają się z oceną Sądu, że organ administracji nie wyczerpał wszystkich możliwości ustalenia daty doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Zdaniem wnoszących skargi kasacyjne jedynym dowodem doręczenia decyzji Radzie [...] jest oświadczenie Przewodniczącego tej Rady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyczerpało możliwości ustalenia przedmiotowej daty i nie było przesłanek uzasadniających uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji.
Przytoczone powyżej zarzuty skarg kasacyjnych stanowią w istocie dowolna polemikę ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i w żadnym razie nie podważają ustaleń dokonanych w zaskarżonym wyroku. Pozostaje poza sporem, że zaistniały wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia [...] m.st. Warszawy decyzji organu I instancji. W takiej sytuacji - jak trafnie przyjął to Sąd Wojewódzki - obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie należytego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie przedmiotowej daty w sposób pewny. Jak wiadomo data doręczenia decyzji organu I instancji stronie, która brała udział w postępowaniu, ma doniosłe znaczenie procesowe. Prawidłowo podkreślił Sąd w zaskarżonym wyroku, że daty tej nie można domniemywać. Nie można również – jak uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję - istniejących w tej kwestii wątpliwości "rozstrzygać na korzyść skarżącego". Tolerancyjna ocena dochowania terminów czynności procesowych nie jest dopuszczalna, zwłaszcza w postępowaniu dotyczącym sprawy, w której występują strony o spornych interesach (wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II 1646/97, LEX nr 41285). Od daty doręczenia decyzji organu I instancji stronie, która brała udział w postępowaniu liczony jest czternastodniowy termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 kpa). Zachowanie tego ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności wniesionego odwołania. Organ odwoławczy obowiązany jest więc w postępowaniu wstępnym - w sposób niebudzący wątpliwości - ustalić czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Od wyjaśnienia powyższej kwestii zależą dalsze losy postępowania.
Za nietrafne uznać należy twierdzenia zawarte w skargach kasacyjnych, że jedynym dowodem doręczenia decyzji organu I instancji jest oświadczenie Przewodniczącego [...]. Sposób doręczania wszystkich pism (w tym także decyzji) kierowanych do strony określają przepisy art. 39 - 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą wyrażoną w art. 39 kpa jest, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach doręczanie pism odbywa się przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby lub organy. Podstawowym dowodem doręczenia pisma jest zaś pokwitowanie składające się z podpisu odbierającego pismo oraz oznaczenia daty doręczenia przez odbierającego (art. 46 § 1). Pokwitowanie stwarza domniemanie doręczenia.
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji zastosował inny sposób doręczenia decyzji z dnia 15 lipca 2003 r., nr 645/2003, niż przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem podniósł Sąd Wojewódzki, że dowodem doręczenia decyzji w przypadku wysłania decyzji pocztową przesyłką poleconą może być rejestr dzienny doręczonych przesyłek poleconych znajdujący się w urzędzie pocztowym właściwym dla miejsca doręczenia tej przesyłki. Dowodem takim nie mogła być jedynie adnotacja "otrzymałem dnia 5 września 2003 r.", umieszczona na decyzji organu I instancji, opatrzona podpisem nieczytelnym, okazana na rozprawie sądowej. Tego stanu rzeczy nie zmienia powoływanie się w skargach kasacyjnych na oświadczenie Przewodniczącego [...] m.st. Warszawy potwierdzające "że oświadczenie złożone przez upoważnionego przedstawiciela Rady Osiedla na rozprawie sądowej pochodzi od niego".
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej wniesionej przez A. O., że Sąd Wojewódzki pominął udział w sprawie J. K. i A. O., nie ustosunkował się do ich argumentów przez co naruszył art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym zakresie w zaskarżonym orzeczeniu wyjaśniono, że aby ocenić skuteczność odwołania J. K. i A. O., które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji konieczne jest ustalenie daty doręczenia decyzji [...] m.st. Warszawy. Podkreślić tu trzeba, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." str. 710). Sąd Wojewódzki wskazał również, że jeśli określony podmiot został pozbawiony udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a twierdzi, że przysługuje mu prawo strony i wnosi odwołanie przed upływem 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu – jego czynność prawna w postaci złożenia odwołania jest skuteczna, uruchamia postępowanie odwoławcze i organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeśli jednak wskazany czternastodniowy termin do złożenia odwołania nie został zachowany – podmiot taki nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje mu natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeśli bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Z kolei stwierdzenie przez organ, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999 nr 4, poz. 119).
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.